我國檢察機關的體制與民事公訴

吳長發(fā)

我國應賦予檢察機關民事公訴權在法學界如火如荼地展開了研究討論,并取得了一定的共識:為了保護國家利益社會公共利益以及公法秩序應該賦予我國檢查機關民事公訴權,這有著廣泛的理論支持和緊迫的現(xiàn)實需要。實務界自1997年起也開始進行民事公訴的嘗試,至今已提起了數(shù)百件民事公訴案件,積累了一定的經(jīng)驗。筆者在此不想對付與我國檢察機關民事公訴權的合理性、必要性再做論述,想要討論的是如果我國賦予了檢察機關已民事公訴權,現(xiàn)行的檢察體制能否保障其順利運行、會給檢察體制帶來什么影響、我們應該如何做出應對。這是設置一種制度時應重點考慮的問題,這些問題能否科學地解決將決定設置民事公訴執(zhí)意制度的目的實現(xiàn)程度甚至是成敗:即國家利益社會公共利益能否得到充分地保護、社會秩序能否得到維持、社會公正能否到來。因此我們應當充分全面地考慮,以免想當然地認為只要賦予了檢察機關民事公訴權一切問題就可以迎刃而解了。

一、我國檢察機關的現(xiàn)行體制

(一)職能上

我國《檢察院組織法》第四條規(guī)定:人民檢察院通過行使檢察權,鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動,打擊反革命分子和其他犯罪分子,維護國家的統(tǒng)一,維護無產(chǎn)階級專政制度,維護社會主義法制,維護社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序,保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn),保護公民私人所有的合法財產(chǎn),保護公民的人身權利、民主權利和其他權利,保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行。從該規(guī)定可以看出作為法律監(jiān)督機關的檢察機關,通過行使檢察權打擊犯罪、追訴違法行為以維護國家、社會的安全與安寧,維護國家、集體和公民個人的合法利益不受侵犯、維護必要的秩序,保證法律的正確全面實施。因此,檢察機關不僅要保障刑事法律,還要保障民事行政等各項法律的實施,這是我國檢察機關的首要的后者基本的職能。但是從我國目前檢察機關內(nèi)部職能科室的設置看,并不像應然的那樣,而是圍繞著刑事檢察設置內(nèi)部職能機構的。例如反貪局、批捕科、審監(jiān)科等科室都是為刑事檢察服務的在民事行政檢察方面僅由一個民行科負責對民事、行政案件的檢察,而且檢察方式僅限于按照審判監(jiān)督程序提起民事抗訴,屬于事后監(jiān)督。一些人也因此認為我國的檢察機關就是刑事檢察機關,讓檢察機關去辦理民事公訴是多此一舉,已經(jīng)超出了其職能范圍,是勉為其難的。這種局面反映出無論理論界還是實務界甚至是檢察機關自身對檢察機關應然的職能定位存在混亂和錯誤認識。

(二)管理體制上

我國現(xiàn)行的檢察機關管理體制是一重監(jiān)督一重領到。一重監(jiān)督是指檢察機關受同級同級人民代表大會的監(jiān)督,向其負責。同級人民代表大會以聽取報告、開展調(diào)查、提出質(zhì)詢案的方式對由他產(chǎn)生的檢察機關進行監(jiān)督,對檢查中發(fā)現(xiàn)的或者人大代表從民意中發(fā)現(xiàn)的屬于檢察機關的問題督促檢察機關進行改進,檢察機關應該負責解釋,如有必要應作相應的改進。否則,檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員將面臨同級人民代表大會的彈劾或罷免。這種關系是人民主權原則的反映。在地方上,除了同級人民代表大會外,地方的黨委掌管著檢察機關的職務升遷的權力,這在現(xiàn)在仍官本位濃厚的中國無疑是十分重要的一項權力。同時,地方政府掌管著檢察機關的人員編制與經(jīng)費供給,這兩項權利對檢察機關的生存狀況有實質(zhì)性的決定意義。一重領導是指上一級檢察機關與下一級檢察機關之間的關系在檢察業(yè)務上是領導與被領導的關系,上一級檢察機關可以以命令或者指導的方式干預下一級檢察機關的檢察工作,下一級檢察機關有服從的義務。這種關系是檢察一體原則在我國檢察實務中的反映?？梢?在實質(zhì)意義上,地方對檢察機關起著實質(zhì)性的領導作用。

(三)辦案機制上

法律規(guī)定我國檢察機關依法獨立行使檢查權可以通過檢察活動、群眾舉報、檢舉、其他機關轉(zhuǎn)交等方式獨立自主地對案件依法作出處理,不受任何機關、團體、公民的非法干涉,這也就是理論上通常所講的檢察權獨立行使原則。在我國,檢察機關應獨立行使檢察權,不受非法干涉,但是在思想上組織上政治上還要受同級黨委的領導,因此在實踐中形成了一種凡遇大案要案向同級黨委匯報的體制,同時并行的是上級檢察機關有權決定下級檢察機關的案件辦理。

二、現(xiàn)行的檢查機制與民事公訴制度存在矛盾

影響將來賦予檢察機關民事公訴權實效的因素有很多,但是如果作為最基本的檢察體制存在缺陷,無疑將會成為民事公訴的一個致命性缺陷。因為任何法律的價值需要在實施中才能得以實現(xiàn),而實施主體的體制如果不能是應該制度的需求,無疑將成為實現(xiàn)該制度的一個制約瓶頸。

(一)職能定位上存在的誤區(qū)將有礙民事公訴的順利實施

從上述關于檢察機關的職能論述中可以看出:無論是理論界還是實務界都認為檢察機關的職能以刑事檢察為主。這方面在理論上的表現(xiàn)是將公訴權等同于刑事公訴權,忽略了公訴全是基于國家的全部利益而不僅僅是安全、政治等利益,還包括經(jīng)濟、文化等利益及社會秩序。檢察機關一方面是因為國家的政治、安全等利益受到侵害而行使公訴權,另一方面當國家的經(jīng)濟文化社會秩序受到侵害時也應該行使公訴權予以追訴,以保護國家利益社會公共利益不受侵犯。在實踐中,立法者和檢察機關自身都認為檢察機關屬國家的專政機關,是對敵人實施專政的工具,不應干涉人民內(nèi)部的矛盾。這種重刑輕民的思想傳統(tǒng)也正是造成文革后沒有再賦予檢察機關民事公訴權的主要原因?，F(xiàn)行的民事訴訟法律僅規(guī)定了檢察機關有權對以生效的民事裁判可以提起抗訴,至于支持起訴制度因其缺陷和操作性差而幾乎沒有在實踐中得以運用,同時刑事訴訟法中規(guī)定的刑事附帶民事訴訟制度更是重刑輕民的典型表現(xiàn),它將同屬公共利益保護必須的民事公訴置于了附屬地位,這樣當公共利益受損時只能通過一中附帶的形式解決,甚至無法加以保護,使《憲法》關于“國家集體財產(chǎn)不收非法侵害的規(guī)定難以實現(xiàn)。

(二)管理體制上

在我國現(xiàn)行的一重監(jiān)督一重領到的檢察管理體制中,地方的監(jiān)督占了主導地位,尤其是地方黨委的職務升遷任命權、政府的人員編制配置權和經(jīng)費供給決定權決定著檢察機關的“生存質(zhì)量”,這造成了我國檢察機關難以真正的獨立刑事檢察權甚至淪為地方保護主義的工具。由于自身的決定性生存條件掌握在地方政府手中,因而地方政府的利益不得不成為檢察機關辦案時不得不考慮的因素:如果嚴格執(zhí)法難免會與地方利益有所沖突,那時地反政府將會給自己一雙極為難受的“小鞋”,自己以后再向地方政府提出人員經(jīng)費方面的要求(盡管這些要求是正當?shù)谋匾?時,很可能會被以各種各樣的理由被擱置甚至拒絕。

(三)辦案機制上

現(xiàn)行的向地方匯報大要案的制度也會成為民事公訴制度的障礙。目前這種匯報體制主要存在于刑事訴訟方面(當然這主要是因為我國檢察機關的職能主要是刑事檢察的結(jié)果),但是我們有充足的理由相信當民事公訴成為檢察機關的一項與刑事公訴同樣重要的職能時,這個障礙的負面作用會愈加突出。因為在越來越多的民事公訴中,有很多情況是當?shù)卣疄榱司植坷?、眼前利益、為了所謂的發(fā)展經(jīng)濟、為了改善財政狀況而對環(huán)境資源進行殺雞取卵式的濫采濫用,從而造成了對公共利益的損害熟視無睹、聽之任之、姑息縱容甚至是包庇。難以想象這樣心態(tài)的地方政府會對為維護公益而提起民事公訴的檢察機關予以支持和配合。即便是就此類大案要案予以請示,地方黨、委政府的態(tài)度也可想而知:消極對待甚至是加以阻礙。

三、民事公訴下我國應然的檢察體制

鑒于我國目前現(xiàn)行的檢察體制不能滿足保護公共利益需要的現(xiàn)實,我們應借司法改革之機對其予以調(diào)整改革,以滿足社會發(fā)展和現(xiàn)實的需要。筆者認為應進行以下的改革為宜:

(一)職能上應將民事公訴放到與刑事公訴同樣重要的位置

當然其前提是法律應該明確賦予檢察機關民事公訴權,在此前提下,改革我國檢察機關重刑輕民的現(xiàn)狀。首先要大力加強民行檢察部門的建設目前雖然各級檢察機關都建立了民行檢察部門,但大都處于軟弱無力的狀態(tài),其行使民事檢察權的方式僅僅是通過抗訴引發(fā)審判監(jiān)督程序糾正已經(jīng)生效的民事裁判。這一方面導致了民事檢察的不力,另一方面也導致重刑輕民思想的進一步泛濫,認為檢查人員只有被安排到刑事檢察部門中才子是有能力、被重用,到了民事檢察部門就是被“發(fā)配”了,成了二等檢察官。因此要糾正檢察官對檢察職能的認識,使其認識到作為公共利益代表人的檢察機關不僅應保護國家的政治、安全利益,也要保護國家的經(jīng)濟、文化利益,兩者是并列的,都屬于檢察機關的基本機能,不應顧此失彼,而應兩者兼顧,僅把刑事檢察看成自己的任務,而把維護公共利益作為一種額外的附加,這是對檢察機關應有職能的錯誤認識,是有失偏頗的。其次應加強對民事檢察部門人員的業(yè)務素質(zhì)培訓,以適應將會日益繁重的民事公訴任務。利益主體的多元化、經(jīng)濟的市場化、全球化都使,公共利益面臨著日益嚴重的被侵犯可能,只有為民事檢察部門配足稿素質(zhì)的檢查人員才能為其充分履行民事公訴權提供必要的保障,才能較充分地對公共利益予以保護。因此,筆者認為賦予檢察機關民事公訴權后,檢察機關的內(nèi)機構應分為三大部分:一部分專門執(zhí)行刑事公訴職能,凡是刑事案件統(tǒng)一由該部門負責;一部分專門執(zhí)行民事公訴職能,所有屬于民事公訴范圍內(nèi)的案件由該部門負責;一部分專司法律監(jiān)督職能,可以對所有的民事刑事案件進行專門的監(jiān)督。筆者認為這樣的劃分可以使行使公訴權的檢查官與行使法律監(jiān)督權的檢察官區(qū)分開來,解決了以往公訴中的檢察官既是運動員又是裁判員的詬病,也比較合理地回答了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這個棘手的問題,同時,又可以使公訴人員實現(xiàn)專業(yè)化。在必要時,還可以根據(jù)需要設立行政公訴部門。

(二)管理體制上

改變目前地方管理為主的局面,實現(xiàn)以上一級檢察機關領導為主以地方監(jiān)督為保障的管理體制,具體設想為:上一級檢察機關領導不僅在業(yè)務上領導下一級檢察機關,還有權對根據(jù)下一級檢察機關在一年的檢察業(yè)務中實際表現(xiàn)予以考核,考核結(jié)果作為下一級檢察機關向同級人大所作報告的主要依據(jù),對于在檢察業(yè)務中失職瀆職執(zhí)法犯法的人員,再不構成犯罪的情況下向該同級人大做出罷免彈劾的建議。這樣可以通過專業(yè)人員監(jiān)督專業(yè)人員的方式提高考核的實效性,促使下一集檢察機關嚴格執(zhí)法,認真全面履行法律賦予其的各項職能,避免目前門外漢監(jiān)督考核門內(nèi)漢、考核者極易被被考核人員應付糊弄的現(xiàn)象發(fā)生。在人員編制經(jīng)費供給上,上級檢察機關根據(jù)下一級檢察機關的實際任務在嚴格核算的基礎上,向下一級檢察機關的同級政府作出建議,該級政府應以此建議做為主要參考依據(jù),沒有及特殊理由不得拒絕。

(三)辦案機制上

廢除向地方同級黨委政府就大案要案回報的機制,嚴格按照法律進行公訴。法律是全國人民意志的體現(xiàn),在人民當家做主的我國,法律是一切機關、政黨、團體和公民行動的最高依據(jù)。由于法律是在黨的領導下匯集民意根據(jù)國情通過法定程序制定的,所以依法辦事也就是在自己的實際工作中堅持了黨的領導,相反那種時時處處向地方黨委政府匯報的做法看似是堅持了黨的領導,實則是對自己依法辦事能力缺乏自信。