司法廉潔的制度化構(gòu)建

俞立根

司法機(jī)關(guān)是站在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧最前沿的國(guó)家機(jī)關(guān)之一。如何保障司法廉潔并且堅(jiān)決有效地遏制司法腐敗,是司法機(jī)關(guān)乃至全社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。①因而,保證司法廉潔有著相當(dāng)重要意義,如司法廉潔是培養(yǎng)公民守法意識(shí)的前提;司法廉潔是社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ);司法廉潔是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求等。在探究司法廉潔制度化保證前,我們先得清楚那些因素是導(dǎo)致司法腐敗不能根除的原因。

一、影響司法廉潔性的根源與誘因

(一)司法機(jī)關(guān)行政化和官僚化

我國(guó)司法機(jī)關(guān)一直存在著行政化和官僚化問(wèn)題②,由于這些弊病長(zhǎng)期得不到克服,對(duì)司法廉潔產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。我國(guó)目前的司法體制,包括審判機(jī)關(guān)的設(shè)置、審判機(jī)構(gòu)與人大的關(guān)系、法官的任用、審判機(jī)關(guān)內(nèi)部組成部門(mén)之間的關(guān)系、審判程序的啟動(dòng)、運(yùn)行與終結(jié)等環(huán)節(jié),基本上是以行政命令一以貫之的,或者說(shuō)在某種意義上就是行政模式在司法機(jī)關(guān)上的復(fù)制。③與該問(wèn)題伴生而來(lái)的是司法權(quán)的官僚化,它無(wú)疑造成了類(lèi)似行政機(jī)關(guān)的等級(jí)觀念,在法院里形成了從普通法官到庭長(zhǎng)到副院長(zhǎng)到院長(zhǎng)的裁判等級(jí)體系。最后,這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在司法實(shí)踐中演變?yōu)椤皩彽娜瞬慌?判的人不審”的奇怪現(xiàn)象。

除此以外,對(duì)于上下級(jí)法院關(guān)系,我國(guó)《憲法》第127條第2款明文規(guī)定:“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作,上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作”。《人民法院組織法》第17條第2款同樣也有規(guī)定了“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院監(jiān)督”。雖然在立法上特別使用了“監(jiān)督”而不是用“領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)做文字上的區(qū)別。但是,在實(shí)踐中這兩個(gè)詞語(yǔ)并未有所不同。在司法實(shí)踐中,這種關(guān)系表現(xiàn)為法院內(nèi)部請(qǐng)示和批復(fù)關(guān)系,上級(jí)“監(jiān)督”,下級(jí)“按照”。

司法行政化和官僚化的結(jié)果就是領(lǐng)導(dǎo)意志取代普遍的法律規(guī)定。在這種制度下,只要有法院里個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生腐敗勢(shì)必就會(huì)造成大量的不公案件的出現(xiàn)。

(二)司法獨(dú)立受制于地方政府

正如孟德斯鳩所言:“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立,自由也就不存在了?！雹芩痉í?dú)立是我國(guó)法律界長(zhǎng)期以來(lái)呼吁已久、但時(shí)至今日仍舊沒(méi)有得到妥善解決的問(wèn)題。

早在1982年《憲法》就規(guī)定:“人民法院依照法律規(guī)定行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”憲法雖然已經(jīng)確立行政權(quán)與司法權(quán)的分立原則,但是在現(xiàn)實(shí)中,地方各級(jí)法院人事、財(cái)政等歸屬地方的體制卻一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)的改變。同時(shí),從1954年《人民法院組織法》開(kāi)始,我國(guó)建立了以行政區(qū)劃為依據(jù),司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合的法院組織體系,更加劇了各級(jí)人民法院對(duì)各級(jí)地方政權(quán)的依附性,地方法院成了地方的法院。這種把各級(jí)人民法院歸屬于地方政權(quán)的體制,本身就隱含了司法權(quán)地方化的因素,使法院獨(dú)立審判原則難以真正實(shí)現(xiàn),最終必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義。

正因?yàn)槿绱?地方法院總是不可避免的需要顧忌地方政府或者個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。不少司法腐敗的案件都是與地方政府官員對(duì)主審法院法官施壓造成的,個(gè)別法官與政府官員之相互勾結(jié)的司法腐敗現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。所以,司法不能真正獨(dú)立對(duì)司法廉潔同樣產(chǎn)生了極大的負(fù)面作用。

(三)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制不健全

司法權(quán)作為一種權(quán)力,如果得不到約束,那么它就如同任何不受約束的權(quán)力一樣必然會(huì)滋生腐敗。依照《憲法》第128條規(guī)定:“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。另外《憲法》第129條以及135條規(guī)定:“中華人民共和人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件,應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé),互相配合,相互制約,以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。因此,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的主體主要有兩個(gè):一是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān),即各級(jí)人大;二是各級(jí)人民檢察院。

雖然我國(guó)表面上已經(jīng)建立了對(duì)于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制,而在實(shí)踐中,這兩個(gè)機(jī)關(guān)在監(jiān)督司法審判方面仍舊存在著諸多問(wèn)題。首先,就人大監(jiān)督法院的問(wèn)題,一方面法律只規(guī)定了一個(gè)非常寬泛的監(jiān)督授權(quán),并沒(méi)有把各級(jí)人大如何監(jiān)督法院審判工作具體化,導(dǎo)致人大對(duì)法院的監(jiān)督在具體實(shí)踐中力度不足。結(jié)果是有名無(wú)實(shí),不能夠做到真正全面的監(jiān)督,只能是在一些社會(huì)中引起廣泛爭(zhēng)議的案件中看到人大監(jiān)督的身影。而另一方面,這樣的監(jiān)督結(jié)果往往又使得司法機(jī)關(guān)不能完全做到不受任何組織或個(gè)人的影響?yīng)毩⑥k案。因此,現(xiàn)今人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督已經(jīng)陷入了兩難的境地,實(shí)難發(fā)揮憲法賦予其應(yīng)有的作用。

至于人民檢察院的監(jiān)督,也存在不合理的地方。由于檢察院屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)也擔(dān)負(fù)著刑事案件的公訴工作。這樣一來(lái),在提起公訴時(shí),檢察院既同刑事被訴人處于同一地位,需要接受法院的審判。在審判之外,檢察院作為監(jiān)督法院的主體,又要履行監(jiān)督職責(zé)。在實(shí)踐中檢察院和法院原本對(duì)立的關(guān)系,反而因此變得統(tǒng)一起來(lái),由相互監(jiān)督關(guān)系變成相互合作關(guān)系。這樣的安排顯然是與司法獨(dú)立原則相矛盾的。

(四)法官遴選制度的缺陷

目前我國(guó)司法實(shí)踐中存在的司法腐敗與我國(guó)法官素質(zhì)底下有著重要關(guān)系,追根究底就在于法官遴選制度存在著相當(dāng)大的問(wèn)題。正如前最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)所言:“為什么山西絳縣的姚曉紅,一個(gè)只有小學(xué)文化程度的司機(jī),竟能被任命為掌握生殺大權(quán)的人民法院的副院長(zhǎng),被戲稱為‘三盲院長(zhǎng)關(guān)鍵是法官的管理體制出了問(wèn)題,法官的選拔、考核機(jī)制存在問(wèn)題?！雹抻捎谖覈?guó)長(zhǎng)期對(duì)法官職業(yè)的特殊性和專(zhuān)業(yè)性認(rèn)識(shí)不夠,導(dǎo)致法官遴選制度存在不少缺陷,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:⑦

第一,任職資格偏低。按照1995年《法官法》第9條第6款規(guī)定,對(duì)于法官要求是高等院校法律專(zhuān)業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專(zhuān)業(yè)本科畢業(yè)具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí),從事法律工作滿二年。有困難的地區(qū)還能放寬至高等院校法律專(zhuān)業(yè)專(zhuān)科畢業(yè)。另外,年齡上只要年滿23歲就能擔(dān)任法官。較低的學(xué)歷導(dǎo)致部分法官缺少基本法律素養(yǎng),法律意識(shí)淡薄,而且低齡化的法官不僅缺乏經(jīng)驗(yàn)而且他們的人生觀、價(jià)值觀還沒(méi)有完全形成,往往容易受到誘惑和影響?，F(xiàn)行我國(guó)法官任職資格與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有很大的差距,即使是這樣的低標(biāo)準(zhǔn),在個(gè)別地區(qū)仍然不能得到落實(shí)。

第二,缺乏專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的審查。我國(guó)目前法官的任命先是法院黨組通過(guò)黨的組織形式?jīng)Q定的法官人選再由院長(zhǎng)向人大提請(qǐng)任命的。隨后,人大及其常委會(huì)作為法官的選舉或任命機(jī)關(guān)對(duì)其審查。然而這種審查的依據(jù)僅僅是司法機(jī)關(guān)和組織部門(mén)提供的簡(jiǎn)單書(shū)面申報(bào)材料。法官任命審查的過(guò)程缺少專(zhuān)業(yè)人士評(píng)審容易使一些根本不符合法官職業(yè)素質(zhì)及品德要求的人混入法官隊(duì)伍。

第三,任命法官的主體層次低。在現(xiàn)有體制下,大部分法官由地方權(quán)力機(jī)關(guān)任命。由于各級(jí)人大選任本地的司法人員難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的傾向,加上地方上各種因素的制約,司法機(jī)關(guān)的工作人員未必都能勝任本職工作,司法機(jī)關(guān)的工作效率也難以提高。而在現(xiàn)代法治國(guó)家,法官作為國(guó)家官員,通常是由中央政權(quán)機(jī)構(gòu)任命的。

二、司法廉潔制度化的幾個(gè)設(shè)想

(一)建立內(nèi)外結(jié)合監(jiān)督制約體系

要使我國(guó)司法廉潔形成制度化保障,最有效的手段就是建立起從法院內(nèi)到外的一套監(jiān)督制約體系和制度。

在法院外部,我國(guó)憲法明確規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督最高人民法院的工作,縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督本級(jí)人民法院的工作。并且列舉了監(jiān)督的途徑和方式:1.法律監(jiān)督;2.代表視察和法院工作報(bào)告的審議;3.法官的任免;4.質(zhì)詢案;5.成立調(diào)查委員會(huì)。從法律上人大對(duì)法官的監(jiān)督似乎制定的相當(dāng)完善。但是在實(shí)踐中,這些規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單粗化,有時(shí)導(dǎo)致了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的無(wú)所適從。因此,及時(shí)研究制定一系列配套的法律法規(guī),才能使憲法賦予人大的有關(guān)監(jiān)督的權(quán)力貫徹落實(shí),切實(shí)保障監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。另一方面,我國(guó)法律規(guī)定了輿論監(jiān)督,審理案件除涉及國(guó)家利益、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私之外一律公開(kāi)審理。各個(gè)法院必須保證應(yīng)該公開(kāi)審理的案件得到社會(huì)各界的監(jiān)督,不得以各種借口“秘密審判”,并且盡可能創(chuàng)造社會(huì)大眾、新聞媒體旁聽(tīng)案件審理的條件。

從法院內(nèi)部看,通過(guò)改善內(nèi)部機(jī)制來(lái)建立現(xiàn)代型的法院審判制度也是行之有效的方法。我國(guó)現(xiàn)行的法院內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制對(duì)司法腐敗的遏制之所以并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的效果,原因有兩方面,一是其權(quán)威性不夠;二是其擁有的人事處分權(quán)反而不利于法官堅(jiān)持司法獨(dú)立的原則。縱觀各國(guó)法律實(shí)踐,同屬大陸法系的德國(guó)和日本的做法值得借鑒。德國(guó)的做法是在法院內(nèi)部設(shè)立法官紀(jì)律法庭,法庭成員由法官本身組成,法庭的運(yùn)作遵循明文規(guī)定的程序規(guī)則,涉嫌違紀(jì)的法官有自我辯護(hù)或聘請(qǐng)律師辯護(hù)的權(quán)利。如最后裁決違紀(jì)行為成立,則堅(jiān)決將其清除出法官隊(duì)伍,決不姑息養(yǎng)奸。日本則采取信任投票制度,每到眾議院選舉的同時(shí),選民可對(duì)最高法院法官投信任票,達(dá)不到一定票數(shù)的法官將被免職。⑧另外,在程序上的監(jiān)督,如回避制度、不單獨(dú)會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人以及錯(cuò)案追究制度都能起到一定的監(jiān)督效果。

(二)完善司法獨(dú)立和審判獨(dú)立制度

司法獨(dú)立是司法公正的前提條件,而司法公正主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面,首先是法院獨(dú)立,即外部獨(dú)立;其次是法官獨(dú)立,即內(nèi)部獨(dú)立。⑨要做到這點(diǎn)我們需要通過(guò)建立保障法官內(nèi)外獨(dú)立的制度:就一定要讓法院的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)脫離地方化。第一,法官的選舉及任命權(quán)由省級(jí)人大及常委會(huì)來(lái)行使。第二,法院經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一劃撥,不再部分需要依賴地方財(cái)政。第三,在中、高級(jí)人民法院設(shè)置需要擺脫與行政區(qū)域劃分重合。

另一方面,為了保證法官獨(dú)立,我們必須改革審判委員會(huì)的職能。既然對(duì)于一些重大復(fù)雜的案件已經(jīng)設(shè)立合議庭審判制度,那么就應(yīng)該堅(jiān)決把審判的權(quán)力交給真正審理案件的法官們,而不是把權(quán)力交給那些并沒(méi)有參與案件審理的審委會(huì)。這樣的遙控指揮并不會(huì)提高案件的質(zhì)量反而會(huì)使得司法腐敗更具隱蔽性。所以需要矯正審判委員會(huì)的職能,從事前的監(jiān)督后移至審判后可能才能實(shí)現(xiàn)其設(shè)置的初衷。

(三)建立嚴(yán)格的法官遴選體制和法官保障制度

建立法官保障制度,對(duì)法官履行職責(zé)給予必要的身份保障和經(jīng)濟(jì)保障。一方面,在身份上給予法官特殊的地位,不能隨意免職。最高法院的法官如果不能直接采取西方國(guó)家終身任職的話,可以通過(guò)延長(zhǎng)退休時(shí)間的辦法變相達(dá)到這一目的。另一方面,需要提高司法人員待遇的問(wèn)題,“高薪養(yǎng)廉”在國(guó)外已經(jīng)得到了廣泛的適用。然而,在我國(guó)中西部地區(qū)法官待遇還相當(dāng)?shù)?保障法院充足的經(jīng)費(fèi)能夠使法官們不貪圖小利,安心工作。當(dāng)然,我們也知道“高薪”不必然能帶來(lái)“廉潔”,但是較高的收入對(duì)提高法官工作的積極性以及吸引更多德才兼?zhèn)涞娜瞬糯笥旭砸妗?/p>