從圓明園鋪膜事件看我國環(huán)境影響評價制度實施中存在的主要問題及對策研究

周 超 鄧 虹

一、從圓明園鋪膜事件看我國環(huán)評制度的實施現(xiàn)狀

2003年8月,圓明園開始大規(guī)模環(huán)境整治工程。2005年2月圓明園東部湖堤防滲工程開工。3月22日在北京開會的蘭州大學(xué)教授張正春在游覽圓明園時發(fā)現(xiàn),圓明園的湖底都鋪上了防滲膜,他認為該工程會破壞圓明園的生態(tài)環(huán)境,于是將此事公諸于眾,3月30日各大媒體紛紛報道“圓明園東部湖底防滲工程”事件,引起了社會各界的強烈反應(yīng)。4月1日,環(huán)?？偩终酵ㄖ獔A明園停工,依法補辦有關(guān)審批手續(xù)。4月5日,環(huán)?？偩譀Q定于13日上午舉行聽證會,4月13日國家環(huán)保總局召開聽證會,要求圓明園管理處補交環(huán)評報告。5月9日國家環(huán)保總局發(fā)最后通碟,限圓明園管理處40天內(nèi)上交環(huán)評報告。5月13日國家環(huán)保總局批評北京師范大學(xué)下屬環(huán)評機構(gòu)拒絕委托。5月17日清華大學(xué)接手圓明園環(huán)評工作。6月30日圓明園管理處遞交環(huán)評報告①。最后,國家環(huán)?？偩忠髨A明園東部湖底工程必須進行全面整改。該案例暴露了環(huán)境影響評價法中存在的很多問題。

(一)建設(shè)單位違反環(huán)境影響評價制度中實施的程序規(guī)定先建設(shè)后環(huán)評,導(dǎo)致環(huán)境影響評價成為擺設(shè)

環(huán)境影響評價制度本身就是對預(yù)防原則的貫徹和落實,就是要在環(huán)境污染和破壞的行為發(fā)生前對可能對環(huán)境造成的影響進行預(yù)測并提出可行性的防治措施,制度的目的就是防止污染和破壞于未然。然而,像本案例中的建設(shè)項目已經(jīng)開工才被發(fā)現(xiàn)沒有進行環(huán)境影響評價程序,并被環(huán)?？偩重?zé)令停工并補辦環(huán)評報告。此時,再進行補辦的環(huán)評報告是在己經(jīng)部分建設(shè)項目的基礎(chǔ)上完成的,這期間的建設(shè)活動對環(huán)境己經(jīng)造成了怎樣的影響已經(jīng)無法去評估了,也無從考證了。對此期間造成的損害后果由誰來承擔(dān)也沒有法律規(guī)定。先建設(shè)后環(huán)評嚴重違反了該制度建立的初衷,順應(yīng)的是先污染后治理的模式,沒有遵從環(huán)境法的基本原則——預(yù)防原則。

我認為,“先建設(shè),后環(huán)評”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因如下:

1.環(huán)境保護的相關(guān)法律在制定中未考慮違法成本?！董h(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定:建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件,擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),限期補辦手續(xù);逾期不補辦手續(xù)的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分。從該條責(zé)任的規(guī)定來看,在規(guī)定懲罰性條款時沒有考慮到成本問題。造成法律的執(zhí)行中,對違法者的威懾力不夠,違法者寧愿違法繳納少量的罰款來獲得更高的經(jīng)濟利益。

2.環(huán)評法中環(huán)評補辦程序的存在。

3.環(huán)評啟動時間不明確。我國環(huán)評法對項目環(huán)評的啟動時間并未做出明確規(guī)定,只是總體上規(guī)定在項目報批前編制環(huán)評報告書。②

4.執(zhí)法不力。執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中對環(huán)境影響評價過程中的違法現(xiàn)象不能及時的處理,造成違法者屢次違法現(xiàn)象的發(fā)生。

5.我國公眾參與的力度和廣度不夠,不能很好的發(fā)揮公眾的作用。

(二)環(huán)評機構(gòu)違反公開公正的基本原則編制虛假報告

我國《環(huán)境影響評價法》第四條規(guī)定:環(huán)境影響評價必須客觀、公開、公正。目前違反這一基本原則的主要表現(xiàn)是環(huán)境影響評價機構(gòu)不能公開、公正的作出環(huán)評報告書?，F(xiàn)實中典型例子是虛假環(huán)評。即在環(huán)評報告中弄虛作假,嚴重違反環(huán)境影響評機構(gòu)以及環(huán)評人員的職業(yè)道德和行為準(zhǔn)則。這一點也可以從上面的案例中窺見一斑。在國家環(huán)?？偩重?zé)令圓明園管理處提交環(huán)評報告后數(shù)十天內(nèi)竟然沒有環(huán)評機構(gòu)愿意承接該建設(shè)項目環(huán)評報告書的制作。北京師范大學(xué)所屬的這家環(huán)評機構(gòu)具有經(jīng)國家環(huán)境保護總局認可的甲級環(huán)評資質(zhì),從技術(shù)、業(yè)務(wù)上完全有能力承擔(dān)圓明園環(huán)境綜合整治工程的環(huán)境影響評價。但該單位沒有以科學(xué)的態(tài)度與負責(zé)的精神,對該工程進行環(huán)境影響的分析預(yù)測,而是瞻前顧后,懼怕承擔(dān)責(zé)任。我認為主要原因是不規(guī)范操作、虛假評價已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則,且“圓明園事件”正處于輿論高度關(guān)注下,環(huán)境影響評價機構(gòu)當(dāng)然都怕自攬麻煩、自曝其短、承擔(dān)責(zé)任。西部通道工程的環(huán)境影響評價委托不同的環(huán)評機構(gòu)做出來的環(huán)境影響評價報告的結(jié)論竟有天壤之別。這些案例使得公眾不得不對環(huán)境影響評價報告公正性存在質(zhì)疑。這兩個案例都不是特例,實踐中這樣的例子比比皆是,公眾視野中的這些環(huán)評事件涉及的建設(shè)項目對周圍的居民甚至是全國的經(jīng)濟都有重要的影響,但這些只是冰山一角,公眾關(guān)注的都尚且如此那公眾視野之外的呢?靠什么保證那些環(huán)評報告的公正性和科學(xué)性?

虛假環(huán)評主要原因如下:

1.環(huán)評機構(gòu)在實踐中處于很矛盾的地位,一方面受到委托單位的委托進行環(huán)評技術(shù)工作,一方面從委托單位獲取一部分環(huán)境影響評價費用。試想處在這樣的地位上,哪個環(huán)評機構(gòu)會不考慮委托單位的意圖使環(huán)評工作不受任何利益的影響呢?因而一般這種情況下是很難保證環(huán)評工作的公正性的,大量出現(xiàn)的虛假環(huán)評的案例也印證了這一點。不能不說是利益牽連導(dǎo)致了這種現(xiàn)象的發(fā)生。

2.環(huán)評工作人員的素質(zhì)以及環(huán)評技術(shù)水平的落后。

3.環(huán)評報告書的編制過程中缺乏有效的公眾參與。

二、完善環(huán)境影響評價制度有效實施的對策

第一,在環(huán)評法中明確環(huán)評的啟動時間,規(guī)定環(huán)境影響評價在項目可行性研究階段啟動。

第二,取消環(huán)評法中環(huán)評補辦程序的規(guī)定。

第三,嚴格執(zhí)法,對在環(huán)境影響評價過程中不嚴格執(zhí)法的主管單位和其工作人員要依法追究其法律責(zé)任,絕不姑息。

第四,完善公眾參與制度:

1.完善公眾參與制度的必要性。廣泛的、充分的公眾參與是有效的環(huán)境影響評價法律制度的重要內(nèi)容。不僅某些信息的獲取只能依賴廣泛的公眾參與,而且這也是公眾參與環(huán)境影響評價決策、提高決策科學(xué)化、民主化程度的一個重要途徑;同時公眾參與環(huán)境影響評價,還可以取得公眾的理解和支持,以減輕開發(fā)行動的執(zhí)行阻力,提高其執(zhí)行效率。因此,有無充分的、廣泛的公眾參與也是衡量環(huán)境影響評價法律制度有效性的重要基準(zhǔn)之一。公眾參與原則是行政程序法的一項基本原則③。在環(huán)境影響評價程序過程中運用公眾參與,推動公眾參與環(huán)境行政過程,是提高環(huán)境行政執(zhí)法水平的必然的、內(nèi)在的要求。(1)公眾參與能保證環(huán)境影響評價執(zhí)法過程的有效進行。加強公眾參與,是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的必然趨勢,在現(xiàn)代社會,行政決策是一種影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的公共決策。因此,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為社會公眾參與公共問題決策提供信息條件和程序保障,從而在最大限度地實現(xiàn)行政民主化。也正因如此,正當(dāng)程序原則、行政公開原則、行政公正原則和行政公平原則,成為行政法的程序性基本原則。而這些原則的實現(xiàn),都離不開公眾的廣泛參與。有觀點認為,公眾參與程度的提高會會降低環(huán)境行政效率。這類觀點和實踐忽視了一個重要的事實,即:環(huán)境行政并不應(yīng)以狹義的“效率”作為唯一的目標(biāo)。而且,運行良好的公眾參與機制也未必會影響行政效率。(2)公眾參與有利于環(huán)境影響評價決策的民主化。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。這說明權(quán)力的運行需要監(jiān)督或制約,而監(jiān)督或制約恰好是公眾參與機制的最主要的作用之一。我國環(huán)境行政機關(guān)已經(jīng)較為清醒地認識到了這一點。潘岳曾指出,為貫徹《全面推進依法行政實施綱要》的有關(guān)精神,要通過建立健全公眾參與、專家論證和環(huán)境保護部門依法決定相結(jié)合的環(huán)境行政決策機制,完善環(huán)境保護部門的內(nèi)部決策規(guī)則和行政決策程序,提高決策水平,同時通過建立環(huán)境立法的專家咨詢論證和公眾參與制度,確保環(huán)境立法過程中能充分聽取法律專家、第一線環(huán)境管理人員的意見和最大多數(shù)人民群眾的意愿。(3)公眾參與環(huán)境影響評價制度是環(huán)境執(zhí)法的堅強后盾。盡管在可持續(xù)發(fā)展原則框架下,經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是相互協(xié)調(diào)而不是相互沖突的關(guān)系,但是目前在我國不少地方,“重發(fā)展、輕環(huán)境保護”和“先污染、后治理”的思想無論在一些領(lǐng)導(dǎo)干部的意識里還是在實踐中,都體現(xiàn)得非常明顯。這給環(huán)境行政特別是環(huán)境執(zhí)法帶來了相當(dāng)大的難度。實踐表明,在環(huán)境保護領(lǐng)域,廣大公眾往往是環(huán)境保護行政機關(guān)的最有力、最堅定的支持者,因為公眾往往是環(huán)境利益受到侵害的一方,因而擁有充分的內(nèi)在動力支持環(huán)境保護部門維護其自身權(quán)益和公眾環(huán)境利益的行動。因此,環(huán)境保護事業(yè)應(yīng)當(dāng)是一項全民的事業(yè)。公眾的廣泛參與和支持,對于環(huán)境保護部門減輕壓力,對于推動環(huán)境保護事業(yè)的順利發(fā)展,都具有重要意義。

2.完善環(huán)境影響評價公眾參與的建議。(1)加強公眾宣傳,保證信息的透明,強化公眾環(huán)保意識。知情權(quán)和參與權(quán)都是環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容,前者更是保障后者實現(xiàn)的前提條件。因此,要想使公眾參與原則深入人心,真正在現(xiàn)實生活中實現(xiàn),就必須對公眾加強宣傳,公開信息,培養(yǎng)其環(huán)境意識。我們要利用新聞媒體宣傳環(huán)境法律、法規(guī)和政策,政府公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)了解必要的環(huán)保知識。提高公眾的環(huán)境意識和法律觀念,提高公眾參與環(huán)保的能力與自覺性。對于公眾而言,最初參與政策過程的人需要耗費大量的時間和精力,如果參與的預(yù)期成本超過其預(yù)期收益,參與者就會不參與或退出參與。另一方而,由于“搭便車”現(xiàn)象的普遍存在,公眾缺乏參與公共政策的動力,總希望能坐享其成。而對這種困境,我們應(yīng)當(dāng)大力扶持環(huán)保團體和組織,通過他們使市民社會中“原子化”的個人成為“團粒化”的組織,使分散的個體利益匯聚成群體利益,充分激勵公眾參與環(huán)境影響評價決策。除此之外,環(huán)境影響評價過程中的環(huán)境信息必須要透明,公共當(dāng)局持有的諸如環(huán)境調(diào)查報告、環(huán)境影響評價報告等資料應(yīng)當(dāng)向公眾公開提供或者以某種方式讓其查閱。環(huán)境政務(wù)也要公開,也就是環(huán)保決策要公開,公眾有權(quán)了解有關(guān)決策的制定依據(jù)和程序。最后,應(yīng)當(dāng)制定專門法律,明確公開信息的內(nèi)容和范圍,依法保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。(2)加強對公眾參與環(huán)境影響評價過程的合理引導(dǎo)。現(xiàn)代環(huán)境法讓公眾直接成為公共利益的代表,由環(huán)境利益的最終享有者參與決策,來保證決策的民主性和科學(xué)性,防止政府濫用行政權(quán)力。但也要看到,公眾參與也有其缺陷,公眾團體同樣具有利己傾向和專注于眼前利益和地區(qū)利益的局限性,也需要政府通過制定法律程序?qū)ζ浼右灾萍s。因此,公共利益沒有最佳的守護者,只有協(xié)調(diào)好各方主體的力量才能最終保障其實現(xiàn)。

3.強化公眾參與的司法保障機制。我國的《環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價過程中的公眾參與受到侵害如何救濟、規(guī)劃部門或建設(shè)單位不考慮公眾意見應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任以及其他妨礙公眾參與環(huán)境影響評價的制裁措施都沒有涉及。不利于公眾對環(huán)境影響評價的監(jiān)督,也不利于環(huán)境影響評價質(zhì)量的提高。一度高調(diào)的聽證會、座談會的最后結(jié)果是全部流于形式,公眾的意見只是被表達,而沒有被重視、采納。因此有必要明確規(guī)定妨礙公眾參與,忽視不采納經(jīng)過聽證會的公眾意見的制裁措施,追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。甚至可以逐步醞釀公眾參與權(quán)利的司法保障,使公眾可以通過法院提起訴訟,從而得到司法救濟,切實保障公眾參與環(huán)境影響評價的權(quán)利。