珠海社會改革破冰

■朱慧濤

為了保證改革的平穩(wěn),珠海遵循了中國經(jīng)驗(yàn)的一貫?zāi)Ｊ?先試點(diǎn),后推廣。在改革目標(biāo)的指向上,這些試點(diǎn)包括培育社會組織,以及城市的社區(qū)民主自治、農(nóng)村的村民自治等多個方面。

在廣東改革的棋盤上，珠海是一枚關(guān)鍵的棋子。

2008年12月，國務(wù)院審議并原則通過《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，珠海再一次站在改革的潮頭，擔(dān)負(fù)起先行探路、攻堅(jiān)克難的重任，“一體兩翼”（行政管理體制改革是主體，經(jīng)濟(jì)管理體制和社會管理體制改革是兩翼）正張開雙翅，朝著“模式引領(lǐng)”的方向蓄勢騰飛。

珠海社會管理體制改革作為“一體兩翼”的重要組成部分，先行先試已經(jīng)破題，城市社區(qū)民主自治建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)民主自治建設(shè)和社會組織建設(shè)三大試點(diǎn)工作也在加速推進(jìn)。

“十戶聯(lián)?！保簛碜跃W(wǎng)山村的探索

網(wǎng)山村因村后的來隆山山丘形狀如網(wǎng)而得名。全村面積約7平方公里，常駐人口約1500人。近年來，該村探索出了一條社會自主治理的新形式——“十戶聯(lián)?！敝贫?。網(wǎng)山村委會對村內(nèi)農(nóng)戶進(jìn)行分組，按照居住間距十戶為一組，將全村340多戶居民分成34個聯(lián)保小組，聯(lián)保小組的十戶居民簽訂“十戶聯(lián)?！眳f(xié)議書，規(guī)定十戶之間相互守望，對周圍的治安注意觀察，生活上互相關(guān)照，并由村民推選德高望重的人做聯(lián)保戶長，由戶長負(fù)責(zé)聯(lián)保小組成員的分工和日常聯(lián)絡(luò)等工作。

網(wǎng)山村“十戶聯(lián)?！敝贫让撎ビ?005年斗門公安分局在該村試行的“十戶聯(lián)防”制度，緣于近年來該村伴隨著周邊一些企業(yè)工廠入駐和外來務(wù)工人員激增而加大的治安壓力。所謂“十戶聯(lián)防”，即以十戶為單位，將住房相鄰的農(nóng)戶組成聯(lián)防小組，聯(lián)防小組成員之間平時互相幫忙看家護(hù)院，遇到危險困難，聯(lián)防小組其他住戶主動予以救助。在網(wǎng)山村開展“十戶聯(lián)防”試點(diǎn)后，斗門區(qū)委、區(qū)政府及時發(fā)現(xiàn)了這一來自基層的“自主創(chuàng)新”，加以提升完善，拓展為“十戶聯(lián)?！保磳⑧l(xiāng)土社會鄰里“面對面”的聯(lián)防相守，發(fā)展成為集群防群治、禁賭禁毒、普法宣傳等多種社會管理功能于一體的綜合治理新機(jī)制、新平臺?！笆畱袈?lián)?！敝贫鹊耐菩?，使得自古相傳的鄰里照應(yīng)的道德義務(wù)得以用制度的形式固定了下來，成效顯著，村里實(shí)現(xiàn)了“無刑事治安案件發(fā)生，無較大的民間矛盾和糾紛發(fā)生，無群體性事件發(fā)生”。

從本質(zhì)上看，“十戶聯(lián)?！笔谴迕褡灾蔚念I(lǐng)域擴(kuò)張，使得村民自治不僅體現(xiàn)為一種政治權(quán)利的認(rèn)同，更體現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在的村民自我服務(wù)、自我管理的農(nóng)村公共服務(wù)有效供給上。其基本邏輯是：村民自治是基層群眾自治，是一個大眾參與的過程，離不開廣大村民群眾的積極參與。2009年，珠海市委、市政府決定在全市范圍內(nèi)推行“十戶聯(lián)?！敝贫?。

而這，僅僅是珠海社會體制改革成果的一個縮影。

珠海的做法與經(jīng)驗(yàn)

珠海正在推進(jìn)的社會體制改革，是廣東省根據(jù)中央有關(guān)精神的“自選動作”，其出臺背景是珠江三角洲地區(qū)正在進(jìn)行的新一輪改革發(fā)展浪潮。2008年12月，國務(wù)院批復(fù)同意實(shí)施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，明確把加快珠江三角洲地區(qū)的改革發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并賦予珠江三角洲地區(qū)“科學(xué)發(fā)展、先行先試”的重大使命，把推進(jìn)社會管理體制改革作為再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢的重要內(nèi)容。廣東省委書記汪洋要求珠海社會管理體制綜合改革“要抓緊試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)，為全省提供借鑒”。

在此背景下，2009年6月，珠海先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)社會管理體制改革先行先試的意見》和《2009年珠海市社會管理體制改革先行先試實(shí)施計(jì)劃》，分別規(guī)定了此次社會體制改革的7個方面的重要內(nèi)容和六大領(lǐng)域的先行先試。

從珠海市出臺的相關(guān)文件規(guī)定及其改革實(shí)踐來看，珠海社會體制改革的創(chuàng)新之處頗多。

探索創(chuàng)建城市和農(nóng)村社區(qū)自治型管理模式，建立共建共管共享的社會治理新格局。社區(qū)自治改革，核心是“社區(qū)去行政化”。為防止各類行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)而造成對社區(qū)民主自治空間的擠壓，珠海市規(guī)定了行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如在香洲區(qū)翠香街道社區(qū)規(guī)定了行政事務(wù)可以“采取‘費(fèi)隨事轉(zhuǎn)’或‘政府購買服務(wù)’”的方式進(jìn)入社區(qū)。村民自治改革，圍繞著“十戶聯(lián)?！敝贫冗M(jìn)行。例如網(wǎng)山村，過去三五人的村委會很難管理1500人，而“十戶聯(lián)?！痹黾恿艘粚庸芾砣藛T，就解決了這一問題。

充分發(fā)揮社會組織的作用，構(gòu)建社會管理主體多元化格局。比如軟件協(xié)會所承擔(dān)的雙軟資格認(rèn)定，被其認(rèn)定的企業(yè)，將獲得政府部分退稅的實(shí)際利益。社會組織手中有了資源，才能吸引更多的會員入會，并發(fā)揮出自己的作用。而行業(yè)協(xié)會做好了，就可以吸引更多的企業(yè)進(jìn)入珠海。在社會組織的自立、自主、自律當(dāng)中，自立是前提，自主是關(guān)鍵，自律是保障。而自立，沒有政府的有序放權(quán)是不可能的。將來還會考慮成立社會組織孵化中心，以幫助社會組織在走向自立過程中最艱難的時光。

探索建立政府咨詢機(jī)構(gòu)，構(gòu)建共同參與的社會治理模式。如試點(diǎn)設(shè)立了政府咨詢委員會。政府咨詢委員會依法設(shè)立并外在于政府行政組織體系，性質(zhì)是輔助政府行政并發(fā)揮信息收集、意見傳達(dá)、決策咨詢、政策解釋功能的機(jī)構(gòu)，人員由政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士、行業(yè)協(xié)會代表、其他社會組織代表和市民代表組成，目的是實(shí)現(xiàn)“問政于民、問計(jì)于民、問需于民”，使得政府的決策和管理獲得專業(yè)化的推動和公眾更多的理解和支持。珠海市首批設(shè)立的三個政府咨詢委員會分別是“促進(jìn)就業(yè)咨詢委員會”、“醫(yī)療衛(wèi)生咨詢委員會”和“小區(qū)管理咨詢委員會”，其他各類咨詢委員會的設(shè)立計(jì)劃到2013年完成。

香港元素與珠海特色

珠海此次社會體制改革的思路之一就是“大膽借鑒國際經(jīng)驗(yàn)”，主要是香港的做法。作為珠海社會體制改革的參照對象，香港是典型的“小政府，大社會”地區(qū)，政府機(jī)構(gòu)少而精，社會中間層非常繁榮。在香港，社會事務(wù)的處理和公共服務(wù)的提供依賴三類主體，即政府、社會組織和私人部門，并以社會組織和私人部門為核心。

歸納來說，香港社會管理的成功經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：第一，加強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)督，履行政府公共管理職能。例如，香港公共房屋制度是政府住房保障制度的成功典范，也是香港最主要的社會政策之一。香港公共房屋采取市民輪候制度，租金低廉，配套設(shè)施完善。目前香港約有68萬個公屋單位，大約有30%（200萬）的居民是通過公營房屋來解決住房問題，政府住房保障的范圍較為廣泛。第二，推行地方行政計(jì)劃，鼓勵居民參與區(qū)內(nèi)事務(wù)。第三，培育社會中介組織，強(qiáng)化社會自主治理能力。作為世界經(jīng)濟(jì)最自由的地區(qū)之一，香港的社會中介組織經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的長期洗禮已發(fā)育得較為健全。以福利組織為例，香港大部分的社會福利服務(wù)均由社會中介組織提供，這些服務(wù)包括家庭及兒童福利、社會保障、安老服務(wù)、康復(fù)及醫(yī)務(wù)社會服務(wù)、違法者服務(wù)、社區(qū)發(fā)展以及青少年服務(wù)。單就社工而言，截至2008年7月，全港注冊社工已達(dá)13890人。第四，提倡購買公共服務(wù)，部分公共事務(wù)商業(yè)運(yùn)作。

本輪政府機(jī)構(gòu)改革，市民政局加掛了兩塊牌子：珠海市委社會工作委員會和珠海市社會工作促進(jìn)局?？梢姡楹?shí)際上是想實(shí)現(xiàn)香港那樣的社會自主治理格局，所采取的方式是政府的積極改革作為。珠海此次改革可以被稱之為“政府主導(dǎo)下的社會自主治理”，不失是一種適合中國國情的社會體制改革思路。具體來說，社會體制改革的出發(fā)點(diǎn)以及目的是要實(shí)現(xiàn)社會自主治理，基本途徑是政府主導(dǎo)，即在政府主導(dǎo)下，建構(gòu)政府與民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關(guān)系。