海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理的政策思考

鐘玉秀，劉洪先，姚宛艷

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中國灌溉排水發(fā)展中心農(nóng)村水利設(shè)計研究所，100054，北京）

海河流域包括海河、灤河和徒駭馬頰河三大水系,地跨北京、天津、河北等8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），流域總面積31.8萬km2，是我國七大流域之一，同時也是我國政治文化中心所在地，在我國國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。海河流域水資源非常短缺，人均、畝均水資源量在七大流域中均為最低，目前流域地表水資源開發(fā)利用率達(dá)90%以上，69%的平原區(qū)地下水超采，以海河南系平原地下水超采最為嚴(yán)重。流域中下游有4 000多km長的河道斷流，其中斷流300天以上的占65.3%,有的河道甚至全年斷流；河流水體污染嚴(yán)重，水污染引發(fā)水事糾紛事件頻繁；地下水超采導(dǎo)致地下水水位大幅度下降，引發(fā)嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害。盡管近年我國在水資源和水環(huán)境管理政策法規(guī)建設(shè)方面取得了很大進(jìn)展，但流域水資源和水環(huán)境管理仍存在著政策體系不完善、法規(guī)體系不健全等問題，政策法規(guī)的自身缺陷、執(zhí)行障礙、保障不足、監(jiān)管缺失等，使流域水資源與水環(huán)境綜合管理難以有效實施。因此，完善現(xiàn)行水資源和水環(huán)境管理政策法規(guī)體系，對實現(xiàn)海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理顯得至關(guān)重要。本文對如何健全和完善政策法規(guī)體系，加強海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理進(jìn)行了探討。

一、海河流域水資源和水環(huán)境管理政策法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

為了加強河流與湖泊的水資源與水環(huán)境管理，新中國成立60年來，我國在水資源和水環(huán)境管理方面陸續(xù)頒布實施了許多法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，在這些法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，涉及海河流域水資源和水環(huán)境管理的國家法律有5項，國務(wù)院行政法規(guī)9項，國務(wù)院部門規(guī)章20多項，國務(wù)院部門規(guī)范性文件20多項；涉及海河流域水資源和水環(huán)境管理的地方行政法規(guī)有30多項，地方政府部門規(guī)章40多項，地方規(guī)范性文件40多項。初步建立了以《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》為基礎(chǔ)的海河流域水資源和水環(huán)境管理的政策法規(guī)體系。在已出臺的水資源和水環(huán)境管理的法律法規(guī)中，涉及水資源宏觀管理和配置的主要有7項，涉及水資源保護(hù)和管理的主要有7項，涉及水污染防治和水環(huán)境管理的主要有12項。海河流域水資源和水環(huán)境管理現(xiàn)行政策法規(guī)體系構(gòu)成見表1。

二、現(xiàn)行政策法規(guī)在實現(xiàn)海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理方面存在的主要問題和缺陷

政策方面。海河流域水資源和水環(huán)境綜合管理尚缺乏完善的政策支持和保障體系，影響了管理效率和效果。主要存在3類問題：第一類是因水資源與水環(huán)境分割管理帶來的政策問題，如水量和水質(zhì)管理脫節(jié)、污染源管理與水體保護(hù)之間缺乏有效銜接、水資源與水環(huán)境監(jiān)測缺乏統(tǒng)籌等。第二類是因流域管理薄弱帶來的政策有效性不足問題，如流域規(guī)劃缺乏陸海統(tǒng)籌，較少考慮海域的問題；跨行政邊界一些重要的管理政策缺失，如缺乏有關(guān)上下游水資源使用權(quán)的劃分和界定，缺乏跨行政邊界水環(huán)境管理的相關(guān)規(guī)定。第三類是缺乏有效的行政監(jiān)管機制和社會監(jiān)督機制，如缺乏對地下水開發(fā)利用進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管的相關(guān)政策，省界水質(zhì)監(jiān)管政策不完善，對地方政府在水資源保護(hù)和水污染防治的責(zé)任追究相關(guān)政策不完善，地方監(jiān)督機制缺失，公眾參與機制缺失，社會監(jiān)督機制尚不健全等。

法律法規(guī)方面。除了存在諸如法規(guī)體系不完善，覆蓋面不全，可操作性不強，法律法規(guī)間缺乏有效協(xié)調(diào)，流域管理立法滯后于地方立法，缺乏對流域管理機構(gòu)執(zhí)法職責(zé)的明確規(guī)定和對政府行為的有效約束，以及對違法行為的處罰力度過小等普遍性問題外，現(xiàn)行法規(guī)體系在海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理方面還存在局限性和缺失，體現(xiàn)在以下幾個方面。一是缺乏流域水資源與水環(huán)境綜合管理規(guī)劃（IWEMP）的相關(guān)法律規(guī)定；二是缺乏基于ET水量分配總量控制的規(guī)定；三是缺乏流域水資源保護(hù)局作為流域水資源保護(hù)和水污染防治統(tǒng)一監(jiān)管主體的法律規(guī)定；四是污染物排放的相關(guān)規(guī)定不完善，難以有效地控制入河排污總量和控制陸源污染；五是流域地下水保護(hù)的規(guī)定缺乏可操作性，難以有效遏制地下水超采；六是缺乏對省界水體水質(zhì)監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定，尤其是執(zhí)法規(guī)定缺失；七是水資源監(jiān)測相關(guān)規(guī)定存在交叉等。

由于 GEF（全球環(huán)境基金）海河項目旨在通過加強耗水（ET）管理實現(xiàn)海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理，而且ET管理這一理念是最新引入的，對于將ET作為流域可分配水量進(jìn)行管理，我國現(xiàn)行政策法規(guī)還未作出相應(yīng)的規(guī)定。

三、加強海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理政策法規(guī)建設(shè)的建議

鑒于現(xiàn)行政策法規(guī)存在的問題，結(jié)合海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理目標(biāo)和GEF海河項目的要求，建議從以下幾個方面對海河流域水資源和水環(huán)境管理政策法規(guī)框架進(jìn)行完善。

1.提高立法質(zhì)量，完善資源環(huán)境政策法規(guī)體系

應(yīng)盡快完善現(xiàn)行資源環(huán)境政策法規(guī)體系，理順環(huán)境污染防治政策法規(guī)體系內(nèi)部關(guān)系，消除法律法規(guī)有關(guān)內(nèi)容的交叉和沖突，使環(huán)境污染防治政策法規(guī)體系內(nèi)部有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間達(dá)到和諧統(tǒng)一；同時，對現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，進(jìn)一步細(xì)化現(xiàn)行法律、法規(guī)中一些關(guān)鍵性規(guī)定，或者盡快出臺相應(yīng)的實施細(xì)則。

表1 海河流域水資源和水環(huán)境管理現(xiàn)行政策法規(guī)體系構(gòu)成

2.加強規(guī)劃以及規(guī)劃實施的保障，發(fā)揮規(guī)劃的剛性作用

加強規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌；確定流域或區(qū)域水資源可持續(xù)利用條件下的目標(biāo)ET,制訂流域水量分配方案；實行區(qū)域規(guī)劃在流域機構(gòu)的備案制度；建立規(guī)劃的環(huán)境影響報告書制度；建立規(guī)劃實施監(jiān)督管理制度，完善區(qū)域規(guī)劃報批程序，加強區(qū)域規(guī)劃與流域規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。

3.制定并實施關(guān)于海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理的實施意見

關(guān)于海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理的實施意見的核心內(nèi)容應(yīng)主要包括：明確IWEMP的法律地位和作用；加強地下水取水許可管理，統(tǒng)籌流域地表水與地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)，探索利用ET管理，嚴(yán)格控制流域地下水的開采；加強省界斷面流量和水質(zhì)監(jiān)督管理，實施流域水資源與水環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)測；健全海河流域節(jié)約用水政策，促進(jìn)流域節(jié)水型產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化調(diào)整；建立海河流域水土流失預(yù)防管理制度，促進(jìn)流域河流濱岸帶功能的恢復(fù)；落實政府目標(biāo)責(zé)任制，加強政府監(jiān)管和執(zhí)法力度；建立公眾參與機制，加強社會監(jiān)督等。還需要進(jìn)一步明確加強流域水資源保護(hù)和水污染防治工作的銜接，水行政主管部門提出的水域限制排污總量意見，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)保部門編制區(qū)域水污染防治規(guī)劃的遠(yuǎn)期目標(biāo)，水利和環(huán)保兩個部門應(yīng)當(dāng)加強溝通和協(xié)商，分階段完成目標(biāo)；由流域管理機構(gòu)組織編制海河流域水資源與水環(huán)境綜合規(guī)劃并負(fù)責(zé)監(jiān)管實施，流域水資源保護(hù)機構(gòu)與華北環(huán)境保護(hù)督察中心共同負(fù)責(zé)對海河流域水污染防治實施監(jiān)管，減少海河流域農(nóng)業(yè)面源污染等。

4.頒布實施生活飲用水水源保護(hù)條例，加強海河流域飲用水水源地的保護(hù)

通過頒布實施生活飲用水水源保護(hù)條例，確立生活飲用水水源地的保護(hù)范圍和保護(hù)主體，明確各級人民政府及其有關(guān)部門對本轄區(qū)內(nèi)飲用水水源地的管理職責(zé)，明晰飲用水水源保護(hù)區(qū)等級的劃分主體和劃分程序，對不同等級飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的各種建設(shè)、開發(fā)、利用行為作出相應(yīng)規(guī)定，對各種違法行為作出相應(yīng)的處罰規(guī)定。

5.制定并實施海河流域省界斷面流量和水質(zhì)管理辦法，強化政府的責(zé)任和作用

落實地方政府的目標(biāo)責(zé)任制，加強政府監(jiān)管和執(zhí)法力度。一方面加強中央對地方政府的監(jiān)管，明確跨行政區(qū)水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)判定規(guī)則，建立省界斷面流量和水質(zhì)達(dá)標(biāo)責(zé)任制以及污染物排放總量控制責(zé)任制，加強監(jiān)測和考核，對地方政府的水資源和水環(huán)境保護(hù)問責(zé)，納入政府環(huán)境保護(hù)任期責(zé)任目標(biāo)，將任期責(zé)任目標(biāo)完成情況作為考核和評價地方人民政府主要負(fù)責(zé)人政績的重要內(nèi)容。另一方面，加強對排污企業(yè)的監(jiān)管，開展海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理聯(lián)合執(zhí)法，并對貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、政策、決議和命令的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

加強流域水環(huán)境監(jiān)管力量。明確流域管理機構(gòu)對IWEMP落實情況的監(jiān)督管理責(zé)任，賦予流域水資源保護(hù)機構(gòu)的水污染防治監(jiān)管權(quán)，明確監(jiān)管手段。

6.制定并實施海河流域水資源與水環(huán)境監(jiān)測管理辦法，統(tǒng)籌監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

由海河水利委員會依據(jù)海河流域水文發(fā)展規(guī)劃，加強海河流域水文站網(wǎng)建設(shè)，組織開展水量和水質(zhì)的同步監(jiān)測，建立知識管理（KM）系統(tǒng)，并會同京、津、冀、魯?shù)扔嘘P(guān)地方人民政府及有關(guān)部門，統(tǒng)籌海河流域水資源和水環(huán)境監(jiān)測站點網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局監(jiān)測站點，統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，增加ET監(jiān)測指標(biāo)，并利用知識管理（KM）系統(tǒng)整合各種信息資源，建立監(jiān)測信息共享平臺，統(tǒng)一發(fā)布監(jiān)測信息。

7.制定并實施海河流域E T監(jiān)測和分配管理辦法，加強取水管理

明確海河流域ET監(jiān)測和分配應(yīng)遵循的原則與程序，規(guī)定區(qū)域?qū)用娴乃糠峙渌_定的目標(biāo)ET、取水指標(biāo)總量不能超過上一級行政區(qū)域或整個流域的目標(biāo)ET和取水指標(biāo)；區(qū)域的取水許可所確定的取水權(quán)中的ET指標(biāo)和取水指標(biāo)總量不能超過本區(qū)域分配的目標(biāo)ET和取水指標(biāo)；用戶水權(quán)分配的ET指標(biāo)、取水指標(biāo)總量不能超過相應(yīng)取水許可所分配的ET指標(biāo)和取水指標(biāo)。

8.制定并實施海河流域用水、耗水和退水管理辦法，加強用水、耗水、退水管理

建立區(qū)域用水總量控制與定額管理相結(jié)合的用水管理制度，通過利用遙測ET技術(shù)來實現(xiàn)流域用水的總量控制和定額管理；規(guī)定用水計劃應(yīng)按照“自下而上”逐級制定和“自上而下”逐級審批，對超用ET指標(biāo)和退水不達(dá)標(biāo)的區(qū)域、單位和個人核減下一年度（下一輪次）的取水指標(biāo)，并調(diào)整相應(yīng)的排水指標(biāo)，實行用水雙控制；對監(jiān)測和計量信息實行分級統(tǒng)計和逐級上報；建立用水審計制度，加強區(qū)域和行業(yè)用水審查。

9.制定并實施海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理公眾參與管理辦法，加強社會監(jiān)督

進(jìn)一步完善海河流域水資源和水環(huán)境管理的咨詢論證制度、專家評議制度、聽證會制度、用水者協(xié)會制度等，鼓勵社會公眾和非政府組織（NGO）以咨詢論證、評議、聽證等多種形式，參與流域水資源管理和水污染防治的決策制定，以提高海河流域水資源與水環(huán)境綜合管理決策的科學(xué)性。

10.建立海河流域入河排污口設(shè)置同意書制度

在海河流域新建、改建或者擴大入河排污口的，應(yīng)當(dāng)征得地方水行政主管部門或流域管理機構(gòu)的同意，地方水利部門或流域機構(gòu)的同意書作為建設(shè)單位申請建設(shè)項目環(huán)境影響評價或申請排污許可證提交的必備材料之一，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)對建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書進(jìn)行審批。

11.建立海河流域水資源保護(hù)和水污染防治區(qū)域協(xié)作制度，加強跨區(qū)域的環(huán)境合作

明確流域上下游用水和排水的權(quán)利與義務(wù)，制定上下游污染損害的認(rèn)定和評估制度，建立上下游水生態(tài)補償機制，明確補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式；建立水權(quán)交易制度，明確只能在履行退水義務(wù)條件下交易其節(jié)約的ET指標(biāo)，并且保證交易后ET總量不增加，同時對出讓方再次申請的ET指標(biāo)作出年限限制；建立區(qū)域間水信息（包括污染信息）通報制度。

12.健全海河流域地下水開發(fā)利用和保護(hù)管理制度

嚴(yán)格流域地下水取水許可管理，要求地下水取水許可總量不得超過按照本區(qū)域可消耗ET指標(biāo)所換算的本區(qū)域地下水年度計劃可采總量；強化地下水開采分區(qū)控制管理,地下水的開采應(yīng)當(dāng)符合井點總體布局和取水層位的要求，禁止在沒有回灌措施的地下水嚴(yán)重超采區(qū)取水；嚴(yán)格按ET定額取水，推行用水計量，按方收費，對超定額計劃用水實施累進(jìn)加價。

13.加強對市場調(diào)控機制的利用，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用

提高地下水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)和征收范圍，對取用深層地下水的農(nóng)業(yè)用水征收水資源費；對超用取水指標(biāo)的單位和個人實行超定額累進(jìn)加價制度；提高污水處理費和排污費征收標(biāo)準(zhǔn)；利用價格杠桿鼓勵農(nóng)業(yè)降低ET消耗，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)余水量向城市用水和工業(yè)用水的流動；探索建立綠色稅收、綠色貸款、綠色貿(mào)易、綠色保險政策，鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，限制高耗水、高污染企業(yè)發(fā)展，增加環(huán)境污染責(zé)任保險。

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