芬蘭職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管與服務(wù)

任樹奎 張宏元

芬蘭約有人口534.2萬,其中,勞動人口267.4萬人。芬蘭社會事務(wù)和健康部負(fù)責(zé)國家職業(yè)安全與健康事務(wù)的全面管理,主要職責(zé)是根據(jù)構(gòu)建預(yù)防性社會的要求,改善包括衛(wèi)生在內(nèi)的各種社會服務(wù),指導(dǎo)職業(yè)安全與健康各項政策和法律法規(guī)的執(zhí)行,推進該領(lǐng)域的共同研究和國際合作。芬蘭社會事務(wù)和健康部職業(yè)安全與健康司具體負(fù)責(zé)芬蘭的職業(yè)安全健康工作。政府相關(guān)管理部門如勞動部、國家輻射與核安全局、國家消費者保護局、國家福利與健康產(chǎn)品管理局等在各自職責(zé)范圍內(nèi)制定并指導(dǎo)、實施有關(guān)職業(yè)安全與健康的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以促進生產(chǎn)條件的改善。

芬蘭是由勞動力市場相關(guān)團體和職業(yè)安全中心負(fù)責(zé)有關(guān)職業(yè)安全領(lǐng)域的事宜,包括擬訂協(xié)議、開展培訓(xùn)、傳播信息、提供科研資助等服務(wù)。芬蘭職業(yè)健康研究院、芬蘭技術(shù)研究中心、芬蘭標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會、事故保險機構(gòu)聯(lián)合會、保險公司、高等院校、職業(yè)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、芬蘭工作環(huán)境基金等都圍繞職業(yè)安全與健康開展科研工作,提出政策建議,實施培訓(xùn)和提供專家服務(wù)。根據(jù)芬蘭法律要求,生產(chǎn)單位必須設(shè)立職業(yè)安全與健康經(jīng)理、職業(yè)安全與健康代表、職業(yè)安全與健康委員會等職位和機構(gòu)。雇主和雇員都有遵守職業(yè)安全與健康法律法規(guī)的義務(wù)。以上這些機構(gòu)部門共同構(gòu)建了芬蘭的職業(yè)安全與健康的運行體系,保證了職業(yè)安全事故與職業(yè)病的發(fā)生率逐年下降。1998年,芬蘭全國工礦企業(yè)死亡58人,交通事故死亡24人,職業(yè)病死亡130人。2008年,芬蘭全國工礦企業(yè)事故死亡38人,交通事故死亡22人,職業(yè)病死亡110人。

職業(yè)安全與健康監(jiān)管模式

芬蘭職業(yè)安全與健康實行垂直管理的模式。芬蘭社會事務(wù)和健康部職業(yè)安全與健康司具體負(fù)責(zé)起草國家有關(guān)職業(yè)安全與健康的政策和法律法規(guī),并指導(dǎo)地區(qū)性職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構(gòu)的工作。芬蘭設(shè)有8個地區(qū)性職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構(gòu),共有約450名工作人員,其中350名是職業(yè)安全與健康監(jiān)察員。全國每年開展約2萬次監(jiān)察活動,2008年開展了2.05萬次監(jiān)察活動。職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構(gòu)對工作條件和雇傭關(guān)系進行指導(dǎo)并提出建議,監(jiān)督法律法規(guī)和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在生產(chǎn)單位的落實。職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)對任何生產(chǎn)單位進行檢查,并調(diào)閱職業(yè)安全和健康檔案。職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構(gòu)可以責(zé)令雇主對其工作場所存在的職業(yè)安全健康隱患進行整改。

芬蘭重視制定職業(yè)安全與健康戰(zhàn)略。為引導(dǎo)職業(yè)安全與健康工作向持續(xù)改進的方向發(fā)展,芬蘭社會事務(wù)和健康部制定了職業(yè)安全與健康戰(zhàn)略,并指導(dǎo)相關(guān)部門制定具體行動方案。該戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是通過優(yōu)化工作條件,維持并不斷改善雇員的安全與健康狀況,減少工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生,使芬蘭職業(yè)安全與健康工作在歐洲處于領(lǐng)先地位。該戰(zhàn)略強調(diào)工作是幸福生活的基礎(chǔ),而健康是人生最寶貴的財富。

芬蘭的職業(yè)安全健康成效得益于其健全的法制體系,除《職業(yè)安全健康法》外,還有《工作場所職業(yè)安全健康執(zhí)行法》《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)法》《事故保險法》及《職業(yè)病防治法》等4部法律以及相關(guān)的職業(yè)健康標(biāo)準(zhǔn)。1991年頒布的《芬蘭職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)條例》,于1994年修訂后引入了維持工作能力特別是老年職工工作能力的條款,作為職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)法定的預(yù)防工作新內(nèi)容。具體內(nèi)容包括工作、工作環(huán)境、設(shè)備、勞動組織的改進與適應(yīng),以提高和保持職工的體力與腦力工作能力。這些工作的實施需要管理人員、職工和職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)部門等全部參與者的密切協(xié)作。

芬蘭保險聯(lián)合會作為職業(yè)安全與健康運行管理的保障部門,對職業(yè)健康的監(jiān)管起到了重要的作用。這一機構(gòu)除做好工傷職業(yè)病保險賠償外,還進行事故原因的調(diào)查、事故及職業(yè)病統(tǒng)計分析,從中發(fā)現(xiàn)問題并提出預(yù)防措施,并針對發(fā)生事故或職業(yè)病的原因組織培訓(xùn),以提高工人的專業(yè)知識和預(yù)防意識,達到降低事故或職業(yè)病發(fā)生的風(fēng)險。

芬蘭職業(yè)健康研究院是承擔(dān)國家職業(yè)健康方面科研的專業(yè)機構(gòu),在全國各大區(qū)共設(shè)有6個地區(qū)性研究所,為第一線職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)提供專家保障。它的職能除為政府提供有關(guān)職業(yè)健康方面的科研技術(shù)支撐、信息支持外,還承擔(dān)為企業(yè)提供職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)及職業(yè)健康培訓(xùn)工作,如工作環(huán)境監(jiān)測等。芬蘭境內(nèi)的大部分企業(yè)沒有設(shè)立獨立的職業(yè)安全健康管理機構(gòu),一般是由職業(yè)健康研究院及其他具有職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)能力的專業(yè)部門提供服務(wù),這些專業(yè)部門有效地促進了芬蘭的職業(yè)安全健康工作。

芬蘭在職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)用了ISO9000系列,以特別適應(yīng)在其生產(chǎn)過程中正在應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。有些企業(yè)在全面質(zhì)量管理中(又稱“連續(xù)性質(zhì)量改進”)提出了對職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的要求,這種做法對于提高職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和理順工作程序提供了有益的經(jīng)驗。

職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)模式

芬蘭的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)已有100多年的歷史,且已經(jīng)批準(zhǔn)了國際勞工組織第161號公約(《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)公約》)。芬蘭的《職業(yè)衛(wèi)生保健法》頒布于1978年。該法規(guī)定,企業(yè)必須為所有工人提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),個體經(jīng)營者也有權(quán)在自愿的基礎(chǔ)上接受市級保健中心提供的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)。

2004年,芬蘭“國家計劃”(職業(yè)安全衛(wèi)生2015)獲得政府認(rèn)可,其中包括了職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的10項重點內(nèi)容,具體內(nèi)容如下:編制和修訂職業(yè)衛(wèi)生保健方面的法律法規(guī);制訂職業(yè)衛(wèi)生保健的內(nèi)容和高質(zhì)量服務(wù)的規(guī)程;確保職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)體系的高覆蓋率和易獲得性;制訂職業(yè)衛(wèi)生保健的經(jīng)費與賠償制度;依據(jù)《職業(yè)衛(wèi)生保健法》為職業(yè)衛(wèi)生專業(yè)人員進行培訓(xùn),并確保培訓(xùn)質(zhì)量和數(shù)量;進行職業(yè)衛(wèi)生保健倫理方面的繼續(xù)教育,并提高信息傳播的效率;社會事務(wù)和健康部、芬蘭職業(yè)健康研究院、職業(yè)安全健康局與職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)發(fā)展工作場所聯(lián)合職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的合作模式;開發(fā)職業(yè)衛(wèi)生保健的信息管理系統(tǒng);芬蘭職業(yè)健康研究院、芬蘭社會事務(wù)和健康部、社會保險機構(gòu)將和各大學(xué)、研究機構(gòu)在職業(yè)衛(wèi)生保健影響與發(fā)展的研究方面進行合作;芬蘭社會事務(wù)和健康部將負(fù)責(zé)監(jiān)測和監(jiān)管職業(yè)衛(wèi)生保健發(fā)展戰(zhàn)略的實施情況。

芬蘭職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋率相當(dāng)高,涵蓋中小企業(yè)、個體經(jīng)營者、農(nóng)民和其他小單位在內(nèi)約85%的工人。在只有不到10名雇工的企業(yè)里,職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋率幾乎是100%。而在更小的企業(yè)和個體經(jīng)營者中,覆蓋率則為50%。

在芬蘭,由于為一般人群服務(wù)的衛(wèi)生保健存在不足,職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)也可以對企業(yè)職工及其家屬提供非職業(yè)性初級衛(wèi)生保健。芬蘭提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的4個模式分別為:市級保健中心模式(覆蓋29%的工人)、企業(yè)內(nèi)部模式(覆蓋15%的工人)、小組模式(覆蓋2%的工人)、私營醫(yī)療單位模式(覆蓋48%的工人)。在過去幾年中,私營職業(yè)衛(wèi)生中心覆蓋工人數(shù)量增長非常迅速。目前,芬蘭職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的重點在于確保預(yù)防性和以工作環(huán)境為導(dǎo)向的活動處于優(yōu)先位置。

中小企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)

在芬蘭,平均事故率最高的情況發(fā)生在31~50名雇員規(guī)模的企業(yè)。由于中小企業(yè)的工人缺乏專業(yè)知識,以及控制工作場所傷害的技術(shù)落后,工人暴露在患職業(yè)病的高風(fēng)險中,職業(yè)健康傷害在中小企業(yè)普遍存在。

芬蘭中小企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容是根據(jù)每個工作場所的風(fēng)險評估而確定的,重點在于預(yù)防。芬蘭的中小企業(yè)具有很高的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率,這不僅得益于法律規(guī)定,也因為靈活的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)模式的有力促進。芬蘭《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)法》規(guī)定,無論企業(yè)屬于何種工業(yè)部門及規(guī)模大小, 所有雇主都要為雇工提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),包括農(nóng)民在內(nèi)的個體經(jīng)營者也有權(quán)獲得職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)。中小企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)首先以評估每個工作場所的風(fēng)險為開端,服務(wù)內(nèi)容取決于企業(yè)的風(fēng)險評估狀況。隨后是提供更為具體的服務(wù),如暴露監(jiān)測、具體健康檢查等。芬蘭中小企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)重點為職業(yè)暴露的評估與控制,但也包含一些治療服務(wù)。雇主可以自主選擇職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)模式,這種選擇有助于擴大職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面。

在芬蘭,為中小企業(yè)提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的兩種最常見模式是市級保健中心模式和私營醫(yī)療中心模式。市級保健中心模式主要覆蓋農(nóng)村地區(qū)的工人,包括個體經(jīng)營者和農(nóng)民。私營醫(yī)療中心模式則在城市地區(qū)占主導(dǎo)地位。在芬蘭,由市級保健中心組織分散在全國的大型企業(yè)為小型企業(yè)、個體經(jīng)營者、小作坊的職工提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),這一做法非常成功。如果符合“良好職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)”規(guī)定的要求,50%的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費可由社會保險部門支持,但需提供有關(guān)的證據(jù)。如是否符合職業(yè)衛(wèi)生與安全法規(guī),并由企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生與安全委員會確認(rèn)服務(wù)的提供是適宜的。這一制度適用于所有規(guī)模類型的企業(yè)。

在芬蘭,職業(yè)衛(wèi)生團隊一般由一名職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師(OP)和一名職業(yè)衛(wèi)生護士(ON)組成,在特殊情況下還會有物理治療師的加入,為中小企業(yè)提供基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),如通過工作場所調(diào)查進行風(fēng)險評價,對初級、二級、三級預(yù)防行動提供建議。職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師的職責(zé)是評估風(fēng)險、計劃和實施職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),職業(yè)衛(wèi)生護士則積極參與其中。職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師專注于職業(yè)衛(wèi)生方面的職業(yè)病診斷,然后向登記部門進行報告。對職業(yè)衛(wèi)生護士的要求是比職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師更密切地對工作現(xiàn)場進行訪問。

芬蘭在職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)項目內(nèi)開展職業(yè)衛(wèi)生促進活動,目的是通過早期預(yù)防和對職工健康、工作環(huán)境、工作組織的促進活動,增進和維護職工的工作能力。自1995年起,芬蘭開始實施“全國行動計劃”,為小企業(yè)免費提供職業(yè)衛(wèi)生綜合性服務(wù)。該計劃不僅以傳統(tǒng)的職業(yè)衛(wèi)生問題為目標(biāo),還包括其他相關(guān)領(lǐng)域,如工作能力的維護、生產(chǎn)效率等。該計劃涉及了許多組織,包括一線職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)提供者、雇主組織、職業(yè)康復(fù)與培訓(xùn)中心以及芬蘭職業(yè)健康研究院。

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