芬蘭職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管與服務(wù)

任樹(shù)奎 張宏元

芬蘭約有人口534.2萬(wàn),其中,勞動(dòng)人口267.4萬(wàn)人。芬蘭社會(huì)事務(wù)和健康部負(fù)責(zé)國(guó)家職業(yè)安全與健康事務(wù)的全面管理,主要職責(zé)是根據(jù)構(gòu)建預(yù)防性社會(huì)的要求,改善包括衛(wèi)生在內(nèi)的各種社會(huì)服務(wù),指導(dǎo)職業(yè)安全與健康各項(xiàng)政策和法律法規(guī)的執(zhí)行,推進(jìn)該領(lǐng)域的共同研究和國(guó)際合作。芬蘭社會(huì)事務(wù)和健康部職業(yè)安全與健康司具體負(fù)責(zé)芬蘭的職業(yè)安全健康工作。政府相關(guān)管理部門(mén)如勞動(dòng)部、國(guó)家輻射與核安全局、國(guó)家消費(fèi)者保護(hù)局、國(guó)家福利與健康產(chǎn)品管理局等在各自職責(zé)范圍內(nèi)制定并指導(dǎo)、實(shí)施有關(guān)職業(yè)安全與健康的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以促進(jìn)生產(chǎn)條件的改善。

芬蘭是由勞動(dòng)力市場(chǎng)相關(guān)團(tuán)體和職業(yè)安全中心負(fù)責(zé)有關(guān)職業(yè)安全領(lǐng)域的事宜,包括擬訂協(xié)議、開(kāi)展培訓(xùn)、傳播信息、提供科研資助等服務(wù)。芬蘭職業(yè)健康研究院、芬蘭技術(shù)研究中心、芬蘭標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)、事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)、保險(xiǎn)公司、高等院校、職業(yè)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、芬蘭工作環(huán)境基金等都圍繞職業(yè)安全與健康開(kāi)展科研工作,提出政策建議,實(shí)施培訓(xùn)和提供專(zhuān)家服務(wù)。根據(jù)芬蘭法律要求,生產(chǎn)單位必須設(shè)立職業(yè)安全與健康經(jīng)理、職業(yè)安全與健康代表、職業(yè)安全與健康委員會(huì)等職位和機(jī)構(gòu)。雇主和雇員都有遵守職業(yè)安全與健康法律法規(guī)的義務(wù)。以上這些機(jī)構(gòu)部門(mén)共同構(gòu)建了芬蘭的職業(yè)安全與健康的運(yùn)行體系,保證了職業(yè)安全事故與職業(yè)病的發(fā)生率逐年下降。1998年,芬蘭全國(guó)工礦企業(yè)死亡58人,交通事故死亡24人,職業(yè)病死亡130人。2008年,芬蘭全國(guó)工礦企業(yè)事故死亡38人,交通事故死亡22人,職業(yè)病死亡110人。

職業(yè)安全與健康監(jiān)管模式

芬蘭職業(yè)安全與健康實(shí)行垂直管理的模式。芬蘭社會(huì)事務(wù)和健康部職業(yè)安全與健康司具體負(fù)責(zé)起草國(guó)家有關(guān)職業(yè)安全與健康的政策和法律法規(guī),并指導(dǎo)地區(qū)性職業(yè)安全與健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作。芬蘭設(shè)有8個(gè)地區(qū)性職業(yè)安全與健康監(jiān)察機(jī)構(gòu),共有約450名工作人員,其中350名是職業(yè)安全與健康監(jiān)察員。全國(guó)每年開(kāi)展約2萬(wàn)次監(jiān)察活動(dòng),2008年開(kāi)展了2.05萬(wàn)次監(jiān)察活動(dòng)。職業(yè)安全與健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)工作條件和雇傭關(guān)系進(jìn)行指導(dǎo)并提出建議,監(jiān)督法律法規(guī)和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在生產(chǎn)單位的落實(shí)。職業(yè)安全與健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)任何生產(chǎn)單位進(jìn)行檢查,并調(diào)閱職業(yè)安全和健康檔案。職業(yè)安全與健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以責(zé)令雇主對(duì)其工作場(chǎng)所存在的職業(yè)安全健康隱患進(jìn)行整改。

芬蘭重視制定職業(yè)安全與健康戰(zhàn)略。為引導(dǎo)職業(yè)安全與健康工作向持續(xù)改進(jìn)的方向發(fā)展,芬蘭社會(huì)事務(wù)和健康部制定了職業(yè)安全與健康戰(zhàn)略,并指導(dǎo)相關(guān)部門(mén)制定具體行動(dòng)方案。該戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是通過(guò)優(yōu)化工作條件,維持并不斷改善雇員的安全與健康狀況,減少工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生,使芬蘭職業(yè)安全與健康工作在歐洲處于領(lǐng)先地位。該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)工作是幸福生活的基礎(chǔ),而健康是人生最寶貴的財(cái)富。

芬蘭的職業(yè)安全健康成效得益于其健全的法制體系,除《職業(yè)安全健康法》外,還有《工作場(chǎng)所職業(yè)安全健康執(zhí)行法》《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)法》《事故保險(xiǎn)法》及《職業(yè)病防治法》等4部法律以及相關(guān)的職業(yè)健康標(biāo)準(zhǔn)。1991年頒布的《芬蘭職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)條例》,于1994年修訂后引入了維持工作能力特別是老年職工工作能力的條款,作為職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)法定的預(yù)防工作新內(nèi)容。具體內(nèi)容包括工作、工作環(huán)境、設(shè)備、勞動(dòng)組織的改進(jìn)與適應(yīng),以提高和保持職工的體力與腦力工作能力。這些工作的實(shí)施需要管理人員、職工和職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)部門(mén)等全部參與者的密切協(xié)作。

芬蘭保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)作為職業(yè)安全與健康運(yùn)行管理的保障部門(mén),對(duì)職業(yè)健康的監(jiān)管起到了重要的作用。這一機(jī)構(gòu)除做好工傷職業(yè)病保險(xiǎn)賠償外,還進(jìn)行事故原因的調(diào)查、事故及職業(yè)病統(tǒng)計(jì)分析,從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出預(yù)防措施,并針對(duì)發(fā)生事故或職業(yè)病的原因組織培訓(xùn),以提高工人的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和預(yù)防意識(shí),達(dá)到降低事故或職業(yè)病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

芬蘭職業(yè)健康研究院是承擔(dān)國(guó)家職業(yè)健康方面科研的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),在全國(guó)各大區(qū)共設(shè)有6個(gè)地區(qū)性研究所,為第一線職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)家保障。它的職能除為政府提供有關(guān)職業(yè)健康方面的科研技術(shù)支撐、信息支持外,還承擔(dān)為企業(yè)提供職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)及職業(yè)健康培訓(xùn)工作,如工作環(huán)境監(jiān)測(cè)等。芬蘭境內(nèi)的大部分企業(yè)沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的職業(yè)安全健康管理機(jī)構(gòu),一般是由職業(yè)健康研究院及其他具有職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)能力的專(zhuān)業(yè)部門(mén)提供服務(wù),這些專(zhuān)業(yè)部門(mén)有效地促進(jìn)了芬蘭的職業(yè)安全健康工作。

芬蘭在職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)用了ISO9000系列,以特別適應(yīng)在其生產(chǎn)過(guò)程中正在應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。有些企業(yè)在全面質(zhì)量管理中(又稱(chēng)“連續(xù)性質(zhì)量改進(jìn)”)提出了對(duì)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的要求,這種做法對(duì)于提高職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和理順工作程序提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)模式

芬蘭的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)已有100多年的歷史,且已經(jīng)批準(zhǔn)了國(guó)際勞工組織第161號(hào)公約(《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)公約》)。芬蘭的《職業(yè)衛(wèi)生保健法》頒布于1978年。該法規(guī)定,企業(yè)必須為所有工人提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),個(gè)體經(jīng)營(yíng)者也有權(quán)在自愿的基礎(chǔ)上接受市級(jí)保健中心提供的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)。

2004年,芬蘭“國(guó)家計(jì)劃”(職業(yè)安全衛(wèi)生2015)獲得政府認(rèn)可,其中包括了職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的10項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容,具體內(nèi)容如下:編制和修訂職業(yè)衛(wèi)生保健方面的法律法規(guī);制訂職業(yè)衛(wèi)生保健的內(nèi)容和高質(zhì)量服務(wù)的規(guī)程;確保職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)體系的高覆蓋率和易獲得性;制訂職業(yè)衛(wèi)生保健的經(jīng)費(fèi)與賠償制度;依據(jù)《職業(yè)衛(wèi)生保健法》為職業(yè)衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn),并確保培訓(xùn)質(zhì)量和數(shù)量;進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生保健倫理方面的繼續(xù)教育,并提高信息傳播的效率;社會(huì)事務(wù)和健康部、芬蘭職業(yè)健康研究院、職業(yè)安全健康局與職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展工作場(chǎng)所聯(lián)合職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的合作模式;開(kāi)發(fā)職業(yè)衛(wèi)生保健的信息管理系統(tǒng);芬蘭職業(yè)健康研究院、芬蘭社會(huì)事務(wù)和健康部、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將和各大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)在職業(yè)衛(wèi)生保健影響與發(fā)展的研究方面進(jìn)行合作;芬蘭社會(huì)事務(wù)和健康部將負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管職業(yè)衛(wèi)生保健發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施情況。

芬蘭職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋率相當(dāng)高,涵蓋中小企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)民和其他小單位在內(nèi)約85%的工人。在只有不到10名雇工的企業(yè)里,職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋率幾乎是100%。而在更小的企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者中,覆蓋率則為50%。

在芬蘭,由于為一般人群服務(wù)的衛(wèi)生保健存在不足,職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)也可以對(duì)企業(yè)職工及其家屬提供非職業(yè)性初級(jí)衛(wèi)生保健。芬蘭提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的4個(gè)模式分別為:市級(jí)保健中心模式(覆蓋29%的工人)、企業(yè)內(nèi)部模式(覆蓋15%的工人)、小組模式(覆蓋2%的工人)、私營(yíng)醫(yī)療單位模式(覆蓋48%的工人)。在過(guò)去幾年中,私營(yíng)職業(yè)衛(wèi)生中心覆蓋工人數(shù)量增長(zhǎng)非常迅速。目前,芬蘭職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的重點(diǎn)在于確保預(yù)防性和以工作環(huán)境為導(dǎo)向的活動(dòng)處于優(yōu)先位置。

中小企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)

在芬蘭,平均事故率最高的情況發(fā)生在31~50名雇員規(guī)模的企業(yè)。由于中小企業(yè)的工人缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí),以及控制工作場(chǎng)所傷害的技術(shù)落后,工人暴露在患職業(yè)病的高風(fēng)險(xiǎn)中,職業(yè)健康傷害在中小企業(yè)普遍存在。

芬蘭中小企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容是根據(jù)每個(gè)工作場(chǎng)所的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而確定的,重點(diǎn)在于預(yù)防。芬蘭的中小企業(yè)具有很高的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率,這不僅得益于法律規(guī)定,也因?yàn)殪`活的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)模式的有力促進(jìn)。芬蘭《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)法》規(guī)定,無(wú)論企業(yè)屬于何種工業(yè)部門(mén)及規(guī)模大小, 所有雇主都要為雇工提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),包括農(nóng)民在內(nèi)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者也有權(quán)獲得職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)。中小企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)首先以評(píng)估每個(gè)工作場(chǎng)所的風(fēng)險(xiǎn)為開(kāi)端,服務(wù)內(nèi)容取決于企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估狀況。隨后是提供更為具體的服務(wù),如暴露監(jiān)測(cè)、具體健康檢查等。芬蘭中小企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)重點(diǎn)為職業(yè)暴露的評(píng)估與控制,但也包含一些治療服務(wù)。雇主可以自主選擇職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)模式,這種選擇有助于擴(kuò)大職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面。

在芬蘭,為中小企業(yè)提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的兩種最常見(jiàn)模式是市級(jí)保健中心模式和私營(yíng)醫(yī)療中心模式。市級(jí)保健中心模式主要覆蓋農(nóng)村地區(qū)的工人,包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)民。私營(yíng)醫(yī)療中心模式則在城市地區(qū)占主導(dǎo)地位。在芬蘭,由市級(jí)保健中心組織分散在全國(guó)的大型企業(yè)為小型企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、小作坊的職工提供職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),這一做法非常成功。如果符合“良好職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)”規(guī)定的要求,50%的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)可由社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)支持,但需提供有關(guān)的證據(jù)。如是否符合職業(yè)衛(wèi)生與安全法規(guī),并由企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生與安全委員會(huì)確認(rèn)服務(wù)的提供是適宜的。這一制度適用于所有規(guī)模類(lèi)型的企業(yè)。

在芬蘭,職業(yè)衛(wèi)生團(tuán)隊(duì)一般由一名職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師(OP)和一名職業(yè)衛(wèi)生護(hù)士(ON)組成,在特殊情況下還會(huì)有物理治療師的加入,為中小企業(yè)提供基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),如通過(guò)工作場(chǎng)所調(diào)查進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),對(duì)初級(jí)、二級(jí)、三級(jí)預(yù)防行動(dòng)提供建議。職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師的職責(zé)是評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、計(jì)劃和實(shí)施職業(yè)衛(wèi)生服務(wù),職業(yè)衛(wèi)生護(hù)士則積極參與其中。職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師專(zhuān)注于職業(yè)衛(wèi)生方面的職業(yè)病診斷,然后向登記部門(mén)進(jìn)行報(bào)告。對(duì)職業(yè)衛(wèi)生護(hù)士的要求是比職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師更密切地對(duì)工作現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行訪問(wèn)。

芬蘭在職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)開(kāi)展職業(yè)衛(wèi)生促進(jìn)活動(dòng),目的是通過(guò)早期預(yù)防和對(duì)職工健康、工作環(huán)境、工作組織的促進(jìn)活動(dòng),增進(jìn)和維護(hù)職工的工作能力。自1995年起,芬蘭開(kāi)始實(shí)施“全國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”,為小企業(yè)免費(fèi)提供職業(yè)衛(wèi)生綜合性服務(wù)。該計(jì)劃不僅以傳統(tǒng)的職業(yè)衛(wèi)生問(wèn)題為目標(biāo),還包括其他相關(guān)領(lǐng)域,如工作能力的維護(hù)、生產(chǎn)效率等。該計(jì)劃涉及了許多組織,包括一線職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)提供者、雇主組織、職業(yè)康復(fù)與培訓(xùn)中心以及芬蘭職業(yè)健康研究院。

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