預(yù)算統(tǒng)一和預(yù)算公開:雙向正驅(qū)動(dòng)

谷 文

今年年初，財(cái)政部向各地財(cái)政機(jī)關(guān)發(fā)出一份通知的征求意見稿，要求各地“規(guī)范、有序”地推進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算信息公開工作。此舉并非心血來潮，實(shí)為早有準(zhǔn)備。“統(tǒng)一預(yù)算”說了這么多年，其實(shí)它還有一個(gè)同義詞，叫全口徑預(yù)算。在我國，對(duì)于全口徑預(yù)算管理問題的關(guān)注，始于上個(gè)世紀(jì)90年代后期治理政府部門亂收費(fèi)的嘗試。作為一個(gè)立足于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特定歷史背景而逐步形成的特殊概念，全口徑預(yù)算，或者說統(tǒng)一預(yù)算管理帶有鮮明的中國特色，其基本含義是所有政府收支都應(yīng)納入預(yù)算管理。

中國當(dāng)前所進(jìn)行的“全口徑預(yù)算管理”改革，包括兩個(gè)層面的“驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”，即財(cái)政部門在行政層面對(duì)所有政府收支的“全口徑”管理和各級(jí)人民代表大會(huì)在立法層面對(duì)同級(jí)政府所有收支的“全口徑”控制和監(jiān)督。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長高培勇教授在其著作《實(shí)行全口徑預(yù)算管理(中國經(jīng)濟(jì)政策報(bào)告2008-2009)》中提到，預(yù)算管理制度改革的實(shí)質(zhì)是預(yù)算權(quán)在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，以及行政機(jī)關(guān)各組成部門之間的分配問題，應(yīng)根據(jù)政府收支項(xiàng)目的特征實(shí)施分類預(yù)算管理，以修訂現(xiàn)行的預(yù)算法為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)人大常委會(huì)的職能，提高立法機(jī)關(guān)行使預(yù)算權(quán)的能力，在行政層面和立法層面逐步推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革。

“統(tǒng)一預(yù)算”，想說愛你不容易

“社會(huì)上許多人都說，說國家有多本賬，企業(yè)也有多本賬，把這多本賬統(tǒng)計(jì)到一個(gè)賬本里就叫預(yù)算統(tǒng)一，這個(gè)應(yīng)該叫偏見。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明一語中的?！捌鋵?shí)根本就沒有多本賬，只有一本，有人說即使公開了，公開的一本和不公開的也不同，這是不正確的。只是這一本賬里面的資料現(xiàn)在并不完整。簡單的說統(tǒng)一預(yù)算就是把它做到完整。”

統(tǒng)一預(yù)算，或者說是全口徑預(yù)算，其目的在于要求建立包括公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的統(tǒng)一的政府預(yù)算體系。只有實(shí)行全口徑預(yù)算管理，才能建立起公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算之間的有機(jī)聯(lián)系，有助于當(dāng)前突出的國企分紅與社會(huì)保障融資問題的解決，有利于規(guī)范政府資金管理，提高政府資金的使用效率。

“當(dāng)然你說這些年有沒有進(jìn)步?當(dāng)然是有的。比如國有資本經(jīng)營預(yù)算。”白景明說。中央本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實(shí)施，2008年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益。2007年進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)，收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益?！?008年以來，中央這一塊兒呢，已經(jīng)建立起來了，從地方上來看，有些地方也在建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，這是一個(gè)表現(xiàn)，就是我們一直是在推進(jìn)這個(gè)制度的。不僅僅是這個(gè)，包括今年年初，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制，這些都標(biāo)志著預(yù)算管理的范圍在不斷地?cái)U(kuò)大?！卑拙懊髡f。

不僅僅是預(yù)算體系在完整化，在細(xì)節(jié)上，“比如預(yù)算管理資金也在增加，無論它進(jìn)入的是預(yù)算的那個(gè)體系，實(shí)質(zhì)上對(duì)于預(yù)算管理資金來說都是在增加?！卑拙懊鹘榻B說，包括彩票公益金在內(nèi)的幾項(xiàng)細(xì)節(jié)賬目，在今年的大環(huán)境下，也已經(jīng)納入了政府預(yù)算管理。這些對(duì)統(tǒng)一預(yù)算進(jìn)程來說，都是非常大的進(jìn)步。

為了促進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算進(jìn)程，《預(yù)算法》最新修訂稿中規(guī)定，各級(jí)政府的全部收入和支出，都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。這意味著，爭議多年的“預(yù)算外資金”或?qū)⒊蔀闅v史。據(jù)了解，土地出讓金已經(jīng)納入預(yù)算中，按照如此的速度推行下去，或許我們真的應(yīng)該和預(yù)算外資金說再見了。

各地政府的“小金庫”—直廣為人詬病，但存在了這么多年，讓其一夜之間消失似乎過于苛刻了。對(duì)此中國社科院馬光遠(yuǎn)博士在其博客中表示，預(yù)算外資金本身就是一個(gè)“怪胎”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，預(yù)算外資金確實(shí)幫助各級(jí)財(cái)政度過了不少難關(guān)，但現(xiàn)在它的歷史任務(wù)已經(jīng)結(jié)束。有些地方財(cái)政“靠預(yù)算外吃飯”，是現(xiàn)今的體制造成的怪現(xiàn)象，并不能作為它繼續(xù)存在下去的理由。

以公開促“預(yù)算統(tǒng)一”

“如果想預(yù)算統(tǒng)一，不可能繞過預(yù)算公開這一關(guān)?！卑拙懊髡f。各級(jí)政府預(yù)算的公開化，透明化，不僅是預(yù)算統(tǒng)一的階段性要求，也是民眾知情權(quán)的體現(xiàn)。今年三月，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)推出了“2010中國省級(jí)部門行政機(jī)關(guān)透明度排行榜”，評(píng)分細(xì)則并不苛刻，但極為細(xì)致，甚至為了精確，分?jǐn)?shù)細(xì)化到了小數(shù)點(diǎn)后兩位。結(jié)果令人目瞪口呆，全國31個(gè)省級(jí)部門的行政收支透明度近乎于零。榜中得分最高的不到8分，最低的僅0.12分。更讓人臉紅的是，滿分是100，不是10。

今年三四月之交，國土資源部、財(cái)政部、科技部、住建部等多個(gè)中央部委相繼在其門戶網(wǎng)站公布了本部門預(yù)算。截至2010年4月11日，共35個(gè)中央部委曬出2010年度部門預(yù)算。

“以中央帶領(lǐng)地方”，全方面預(yù)算公開真正走上了進(jìn)程。無獨(dú)有偶，作為我國經(jīng)濟(jì)重地的廣州，也在相應(yīng)時(shí)間發(fā)布了預(yù)算詳情。國務(wù)院明確要求，用兩三年的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)中央部門預(yù)算全部公開，以推進(jìn)預(yù)算統(tǒng)一。按照目前的形勢，這一目標(biāo)很可能提前完成。

這當(dāng)然是好事。但很多人發(fā)現(xiàn)，這次公開的政府預(yù)算報(bào)告，有一些讓人“看不懂”的地方。首先是“單薄”，本次公開的政府預(yù)算都完全按照下發(fā)的框架填寫，沒有一絲一毫的出格之處。有意思的是百姓最想了解的“三公”消費(fèi)并沒有體現(xiàn)在表格當(dāng)中，公開的部分也是取大不取小，“線條太粗，看不懂?！币恍┯嘘P(guān)的財(cái)經(jīng)人士這樣說。行政成本過高一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，但一直沒有官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。2008年有學(xué)者曾經(jīng)提出三個(gè)3000億元的估測，即公款出國3000億、公款招待3000億和公務(wù)用車3000億元，并認(rèn)為中國的行政成本多年來高居世界前列。而這高達(dá)國家教育支出5倍甚至更多的“灰色成本”居然從來沒有公開過，更不用說規(guī)范其資金流向了。源從何來尚且不知，何談截流。但這一情況在得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)后有所改觀。從財(cái)政部得到的消息稱，財(cái)政部有關(guān)部門將從今年開始改革預(yù)算科目，設(shè)立反映行政成本的支出科目，從而統(tǒng)計(jì)出全國的行政成本規(guī)模。深化預(yù)算科目改革的主要內(nèi)容是增設(shè)了支出功能分類目級(jí)科目22個(gè)其中10個(gè)反映行政單位支出和參照公務(wù)員管理、財(cái)政補(bǔ)助及經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位支出。此次財(cái)政部將行政成本定義為行政單位履行行政管理職能開支的基本支出和項(xiàng)目支出，不包括行政單位離退休支出、住房改革支出和基本建設(shè)支出。財(cái)政部要求，各中央部門和地方政府財(cái)政部門自行確認(rèn)屬于行政成本的支出及項(xiàng)目，然后上報(bào)2001年到2010年的行政成本數(shù)據(jù)。

我們可以看到，這次要求上報(bào)的是10年以來的數(shù)據(jù)。雖然“自行確認(rèn)”還是留了余地，但可見此次功夫下的足夠深。

另外一個(gè)有意思的地方來源于“依申請(qǐng)公開”，據(jù)稱一位預(yù)算公開志愿者在要求某市公開預(yù)算的時(shí)候被退回，原因就是“你沒有這個(gè)需要”。更有甚者稱“此為國家機(jī)密”。對(duì)此白景明副所長非常不解：“有人要求，就應(yīng)該公開，這是公民的權(quán)利?！?/p>

但白景明亦強(qiáng)調(diào)，“預(yù)算公開也不是一下子就全公開。因?yàn)槲覀兪欠旨?jí)財(cái)政，所以分級(jí)公開很正常，那也就是咱們所說的分散推進(jìn)，也要根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，制定相應(yīng)的規(guī)則。因?yàn)榈赜蛴胁顒e，所以徹底的一攬子政策，統(tǒng)一推進(jìn)是不可能的，也沒有考慮到地域差異。有條理的推進(jìn)，也就叫分散推進(jìn)了。”

省直管縣模式推進(jìn)以后，財(cái)政政策比以往下發(fā)的更快，也更透徹，對(duì)于分散推進(jìn)，貴州省遵義縣財(cái)政局局長陳萬康證明了這一點(diǎn)，“省里推進(jìn)，我們也在推進(jìn)，只要有政策，我們一定堅(jiān)決執(zhí)行?！睅啄昵百F州省呼吁預(yù)算統(tǒng)一，遵義縣做“部門一本賬”相當(dāng)積極，頗有遵義會(huì)議的風(fēng)采，“以后也都會(huì)這樣?！标惥珠L說。

三國演義的第一句話，夫天下大勢，分久必合，合久必分?！邦A(yù)算統(tǒng)一”已經(jīng)不僅僅是一個(gè)概念，更是一個(gè)趨勢，隨著我國預(yù)算公開的不斷推進(jìn)，預(yù)算統(tǒng)一和預(yù)算公開的雙向正驅(qū)動(dòng)效應(yīng)正不斷顯現(xiàn)，政府預(yù)算的規(guī)范化、透明化、制度化是必然趨勢。我們都在期待著“合”的時(shí)刻來臨。