誰為地方治理的潰敗買單?

夏佑至

礦難之后還有礦難，爆炸之后還有爆炸，決堤之后還有決堤，塌橋之后還有塌橋，警察打人之后還有警察打人，報(bào)復(fù)行兇之后還有報(bào)復(fù)行兇。夏天的天災(zāi)人禍如此頻仍，不怕重復(fù)，先是讓人緊張、焦慮，接著讓人感到無奈和無力，終于變得麻木起來。

這些災(zāi)禍無不和地方治理的敗壞有關(guān)。以6月被大水沖垮的江西撫河唱?jiǎng)P堤和7月被大水沖垮的河南欒川湯營大橋?yàn)槔?，前者作為江西省撫州市最重要的圩壩，多年受困于防洪?biāo)準(zhǔn)低，整修堤壩年年見諸當(dāng)?shù)卣ぷ饔?jì)劃，但因?yàn)榈胤截?cái)政無力承擔(dān)整修所需的費(fèi)用，修繕計(jì)劃不過是一紙空文。與此形成鮮明對(duì)比的是，同為撫河堤壩，撫州城區(qū)一段的“景觀工程”、“亮化工程”投資就高達(dá)3000萬元。面子工程不能當(dāng)飯吃，大水一來，唱?jiǎng)P堤決堤300多米，導(dǎo)致下游4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)10萬人受災(zāi)。

地方官員漫不經(jīng)心的態(tài)度和馬虎了事的作風(fēng)十分相似。河防與交通關(guān)系國民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，并不足以讓他們投入更多的關(guān)注。毫無例外，他們感興趣的總是事情的表面。湯營大橋位于河南洛陽的欒川縣，已經(jīng)于2009年發(fā)生過一次垮塌。和撫州市的“景觀工程”如出一轍，欒川縣政府沒有對(duì)這座危險(xiǎn)的橋梁加以根本修繕，只是重鋪了柏油路面，加裝了漢自玉欄桿。7月底，大橋在大水沖擊下垮塌，死者超過50人，還有數(shù)十人失蹤，至今未能尋見。

這些悲慘的事件背后是體制性的運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。在農(nóng)業(yè)中國，用來形容治世的成語是“海晏河清”，用政治術(shù)語說，即有效地治理水患，是衡量政府治理成效的標(biāo)準(zhǔn)；水利是政府對(duì)國民的政治承諾，是政府合法性的來源之一。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水患導(dǎo)致人民失去生計(jì)，流離失所，往往是王朝更替的前奏。在現(xiàn)代，治水仍然是衡量政府治理成效的標(biāo)準(zhǔn)之一，但不再像農(nóng)業(yè)時(shí)代那樣是最高標(biāo)準(zhǔn)，其優(yōu)先性排序不僅落后于創(chuàng)造GDP，落后于“維穩(wěn)”，甚至落后于“景觀工程”和“亮化工程”。90年代初的分稅制改革之后，治水還涉及到政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配。大江大河的治理是中央政府的政治承諾，撫河這種區(qū)域性河流，是撫州市的地方事務(wù)，無法得到中央資金的足夠支持。同理，2008年以來用以刺激經(jīng)濟(jì)的數(shù)以萬億的政府投資，催生了新一輪交通建設(shè)熱潮，各地“鐵公雞”(鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)的縮略俗稱)紛紛上馬，卻絲毫不能施惠于湯營大橋——究其原因，湯營大橋雖然也有一個(gè)“大”字，卻偏于一隅，只是一座小小的鄉(xiāng)村橋梁。屬于欒川縣的地方事務(wù)而已。

地方事務(wù)的支出主要應(yīng)由地方承擔(dān)。如果地方財(cái)政不足以支撐治水或修橋的需要，地方政府要么向省級(jí)和中央政府申請(qǐng)資金，要么就只能因陋就簡——正如唱?jiǎng)P堤的情形。可怕之處在于，“跑步錢進(jìn)”和“面子工程”并行不悸，用于治水的資金劃撥到地方之后，也沒有用于治水。這是地方官員的一場(chǎng)豪賭。賭的是任期內(nèi)不會(huì)決堤，不會(huì)塌橋。賭注卻是百姓的身家性命。

其結(jié)果，水利部部長陳雷提供的數(shù)據(jù)是，一般年份中小河流洪澇災(zāi)害損失占全國的70％～80％，死亡人數(shù)占?jí)緡闈碁?zāi)害死亡人數(shù)的2／3。

決堤和塌橋顯示出地方治理的潰敗，誰來埋單呢?財(cái)政收入作為權(quán)力，可以在中央政府和地方政府之間分割，公共事務(wù)作為義務(wù)，也可以在中央和地方之間進(jìn)行分割，但權(quán)力和義務(wù)是對(duì)等的。通過控制財(cái)政收入，中央控制地方的能力大大加強(qiáng)，也隨時(shí)要為地方治理的潰敗買單。

所以，修建、維護(hù)唱?jiǎng)P堤和湯營大橋的法律責(zé)任在地方，堤壩決口和塌橋的政治責(zé)任卻在高層。其實(shí)，決堤對(duì)地方政府來說，既是風(fēng)險(xiǎn)，也是機(jī)會(huì)。因?yàn)闆Q堤之后，相關(guān)權(quán)力就可以重新劃分了。洪水退去后，撫州政府宣布，將按照50年一遇的高標(biāo)準(zhǔn)重建唱?jiǎng)P堤：壞事就這樣變成了好亭。此前治水不力的責(zé)任一筆勾銷，接下來的重建加固勢(shì)必有上級(jí)財(cái)政埋單。這是所謂“富中央、窮地方”的政治安排的必然結(jié)果。

唱?jiǎng)P堤和湯營大橋的故事并不是第一次上演，恐-怕也不會(huì)是最后一次。中國有幾萬條區(qū)域性河流，在這些河流之上，湯營大橋這樣的橋梁更加不計(jì)其數(shù)。地方治理的質(zhì)量決定著堤壩會(huì)不會(huì)決堤，橋梁會(huì)不會(huì)倒塌。而只要事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等的局面不變，只要財(cái)政資金的使用得不到監(jiān)督，地方治理的改善就遙遙無期。為之埋單的是中央政府，也是生活在危堤和危橋之側(cè)的萬千國民。