李啟紅:最后一個?

賀莉丹

李啟紅案的特點在于李本人常年在當(dāng)?shù)亟?jīng)營,為其家族勢力的形成提供了非常便捷的權(quán)力保護(hù),而其公共權(quán)力的私化,長期以來并未得到有效監(jiān)督。

李啟紅,廣東中山市長,今年56歲。不久前的5月30日,廣東紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)公布,據(jù)廣東省紀(jì)委當(dāng)天晚間證實,“中山市政府市長李啟紅因涉嫌嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)違紀(jì)問題,目前正在接受組織調(diào)查”。

在國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家的印象中,李啟紅成為全國第一個“落馬”的地市級女市長。

“明星市長”的隕落

近日,廣東省紀(jì)委的一位人士告訴《新民周刊》記者,李啟紅確系在廣東當(dāng)?shù)乇恢屑o(jì)委辦案人員帶走,廣東省紀(jì)委亦參與偵辦李啟紅案。

位于珠江口西岸的中山市,這個戶籍人口約為140萬的地級市,毗鄰港澳,是珠三角主要城市之一。

此前,李啟紅為廣東省內(nèi)僅有的兩名現(xiàn)任正職女市長之一。在接近退休之齡出事,李啟紅因此被認(rèn)為是,因加速斂財,而“晚節(jié)不?！?。

東窗事發(fā)之前,李啟紅的名聲也如雷貫耳。在2009年12月底,李啟紅還曾高調(diào)當(dāng)選“2009中國十大品牌市長”,給她的頒獎詞中,有“腳踏實地”四字。

細(xì)細(xì)研究不難發(fā)現(xiàn),李啟紅的權(quán)力之路起于微寒:42年前,14歲的她,是每天編織草帽的一名普通的藤草工藝社工人,工作的地方在中山縣石岐鎮(zhèn),此后,她當(dāng)上了居委會主任,后任中山市婦聯(lián)主席、該市市委組織部部長……就這樣一步一步,她從社會底層攀登上市長之位。

等到2007年,這名短發(fā)齊耳、皮膚白皙、身形微微發(fā)福的時任中山市女市長公開亮相之際,已過知天命之年的她依然被認(rèn)為是在公共活動中,長袖善舞。如果忽略她在接受某國家級媒體采訪時的前言不搭后語等類似“不著調(diào)”狀況,頗有巾幗不讓須眉之勢。

譬如,這位女市長曾對來中山投資的上市企業(yè)老總們慷慨致詞,“你投資,我服務(wù),你賺錢,我收稅,雙贏!”她也曾在代表中山市赴美的一次經(jīng)貿(mào)合作交流會中,落落大方地演唱上世紀(jì)的經(jīng)典之作《小城之春》。

她自稱崇拜的人,是花木蘭。

如今看來,這樣一個在當(dāng)?shù)卣虄山缬稳杏杏嗟摹懊餍鞘虚L”,人生好似一幕反諷劇。日前,李啟紅被中紀(jì)委直接帶走。明星女市長的光環(huán),如流星一般,在毫無征兆的情況下隕落。

當(dāng)?shù)卣嘎兜男畔⑹?李啟紅“因涉嫌嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)違紀(jì)問題接受組織調(diào)查”,重要原因之一是其涉嫌當(dāng)?shù)刈畲蟮膰Y控股上市企業(yè)中山公用重組過程中的股票內(nèi)幕交易。

繼此前南京市經(jīng)委主任劉寶春因涉及高淳陶瓷內(nèi)幕交易案被刑拘之后,李啟紅成為又一名涉股票內(nèi)幕交易而被查的地方官員。雖然在此前,作為位至正廳級的干部因涉嫌股市內(nèi)幕交易而被調(diào)查的,并不太多。

在李啟紅曾經(jīng)任職的珠三角政界,在不到一年時間內(nèi),有深圳市長許宗衡與她兩名地市級市長相繼出事。不要忘了,廣東省是國內(nèi)反腐的前沿陣地,國內(nèi)第一個舉報中心、第一個反貪局都首先在這里成立,從羅湖口岸過去就是因廉政公署而聞名于世的香港。

日前,中紀(jì)委一位人士告訴《新民周刊》記者,一般情況下,中紀(jì)委負(fù)責(zé)直接查辦的是副部級以上級別的涉案高官,但近年來,中紀(jì)委也查辦了不少重特大級別的地方案件。

中紀(jì)委較嚴(yán)厲的調(diào)查措施和手段,一般公認(rèn)的是“雙規(guī)”,而許多腐敗官員最害怕的,也就是“雙規(guī)”。

按照慣例,對于省部級高官的違紀(jì)案件,一般都是由中紀(jì)委先查,經(jīng)由中紀(jì)委查處后,不構(gòu)成犯罪的,會給予其黨紀(jì)政紀(jì)處分;對構(gòu)成犯罪的腐敗官員,則會移交至最高檢。

一位反腐專家對《新民周刊》稱,李啟紅被“雙規(guī)”后的結(jié)局,屬于后一種情形。

李啟紅家族,公共權(quán)力的私化

“在我們的基層政府,權(quán)力的透明化做得不夠,才會產(chǎn)生類似李啟紅這樣的問題。而如果這個制度不建立,類似李啟紅案必然還會發(fā)生”,國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家在接受《新民周刊》記者采訪時表示,李啟紅案的特點在于李本人常年在當(dāng)?shù)亟?jīng)營,為其家族勢力的形成提供了非常便捷的權(quán)力保護(hù),而其公共權(quán)力的私化,長期以來并未得到有效監(jiān)督。

關(guān)于“一把手”過大的權(quán)力,早已婦孺皆知。沈陽原市長慕綏新那句名言,言猶在耳,“國家的法令、法規(guī)在我這里也得變通執(zhí)行。我同意的執(zhí)行,我不同意的就不能執(zhí)行”。

而在更廣大的中國基層政府,在具體操作中,縣級紀(jì)委監(jiān)督縣長、縣委書記,市級紀(jì)委監(jiān)督市長、市委書記,在理論表述上是可行的,但實際操作中,困難重重。雖然,呼吁強化監(jiān)督部門的垂直功能,這個口號,我們喊了許多年。

竹立家強調(diào),查案子并不是遏制腐敗的最有效的方式,最有效的還是從體制、機(jī)制上,通過民主的方式來制約權(quán)力。

他認(rèn)為李啟紅案的產(chǎn)生,“關(guān)鍵是市長、一把手的權(quán)力過大,權(quán)力的來源、運行沒有制約,權(quán)力的運行結(jié)果也沒有監(jiān)督;另一方面,其權(quán)力的運行不透明、不公開,對于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預(yù)算,現(xiàn)在我們的好多地方都是不公開、不透明的,這為暗箱操作提供了方便,必然產(chǎn)生權(quán)力家族化,這也導(dǎo)致了李啟紅家族的形成”。

在這位專門研究政府機(jī)構(gòu)改革的學(xué)者看來,對權(quán)力形成有效制約,這是現(xiàn)代政治、社會治理的一個重要經(jīng)驗,“我們要用改革和創(chuàng)新的思路來形成對權(quán)力的監(jiān)督”。

竹立家提倡的一些舉措,涵蓋:進(jìn)行人大常委會改革,地方政府尤其是縣級和地級市政府要逐步實現(xiàn)人大代表直選制和競爭性選舉制,譬如,市長提名也要有競爭性,群眾、人大代表、組織部門都可以提名市長候選人,但是最終的當(dāng)選還是要通過競爭性選舉來實現(xiàn)。

“現(xiàn)在,中國社會進(jìn)入了一個轉(zhuǎn)型期,改革的任務(wù)很重,但是關(guān)鍵性的制度改革必須推進(jìn),就是以下三點:一是,公共政策制定的規(guī)范化、程序化和民主化進(jìn)程;二是,干部選拔、任用中的民主化進(jìn)程,主要就是解決誰來選干部的問題、干部晉升過程中的法制化和規(guī)范化問題以及干部家庭財產(chǎn)公開透明的制度;三是,公共財政預(yù)算民主化問題。只有將這三者推進(jìn),我們才能有效地防止權(quán)力腐敗、私化”,竹立家指出。

中山,被過濾的官員“任職回避”制度

值得一提的是,在此番東窗事發(fā)之前,李啟紅已經(jīng)在她的出生地、成長地中山市經(jīng)營40余載。

2006年8月,中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等三個法規(guī)文件,作出了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)任職的“地域回避”規(guī)定,此規(guī)定明確指出,“領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長地?fù)?dān)任縣(市)黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員,一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市(地、盟)黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員”。

這就意味著,縣市級主要領(lǐng)導(dǎo)必須回避原籍或成長地,而地級市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“一般不得”在原籍或成長地任職。

而在中共中央辦公廳提及的“任職回避”規(guī)定發(fā)布之后的4個月,即2007年1月,李啟紅履新中山市市長。

在這個她曾經(jīng)工作過多年的故鄉(xiāng),面積、人口相當(dāng)于廣州市的一個區(qū)的中山市,李啟紅開始走上她權(quán)力的顛峰。

近日,中共中央黨校政法部教授、反腐敗研究學(xué)者林喆在接受《新民周刊》記者采訪時表示,上述文件中提及的“一般不得”,“是考慮到了比如戰(zhàn)爭、地震等重大災(zāi)難突然爆發(fā)這些特殊情況,李啟紅被任命為中山市這個地級市的市長,顯然是不屬于這類特殊情況的,這也說明,中山當(dāng)?shù)貨]有很好地執(zhí)行這個文件,在李啟紅擔(dān)任干部很長時間中,這個問題一直沒有能夠得到糾正”。

林喆據(jù)此提出了一系列疑問:中央的這個文件實際上各級領(lǐng)導(dǎo)都是知道的,為什么這個土生土長的干部在中山市當(dāng)了那么多年的市長,有關(guān)人事部門、組織部門,為什么沒有提出這樣的疑問?中山市人大在審查李啟紅這名干部的時候,難道不知道中央這個規(guī)定嗎?怎么能夠通過對她的任命?李啟紅案發(fā)后,是不是應(yīng)該對當(dāng)年任命她的有關(guān)單位,比如中山市人大、組織部門進(jìn)行問責(zé)?

“李啟紅被任命為中山市市長,是很明顯地違背中央的用人制度,李啟紅落馬后,對有關(guān)部門諸如用人方面的缺陷,要進(jìn)行責(zé)任追究”,林喆說。

而熟知中山政情的人士透露,李啟紅在位時,其家族積聚的財富,“保守估計有20個億”。

這讓曾因?qū)懽鳌稒?quán)力腐敗與權(quán)力制約》一書而研究過近20年來國內(nèi)122名官員貪腐案的林喆也感到震驚,這位學(xué)者后來解釋,在中山市實行的制度構(gòu)架上,沒有“回避制度”這一說,這實際上就給李啟紅家族肆無忌憚斂財、發(fā)家致富提供了種種機(jī)會與條件,“一個家族在那么短的時間內(nèi),就能夠積攢成20億元的財富,就是利用了這位土生土長的市長的權(quán)力和個人影響力”。

在林喆看來,李啟紅案件折射了目前我們存在的兩個重大環(huán)節(jié)的制度缺失,“一是,用人制度中的避籍制度我們有,但是不完善;還有一項,就是家屬回避制度我們國家做得特別不夠,改革開放以來,這項制度始終沒有很好地建立起來,但是國際社會對家屬回避制度這項都有規(guī)定,這也是各國反腐敗法中的重要內(nèi)容”。

林喆表示,目前,許多國家都有關(guān)于公務(wù)人員公職活動中回避親屬關(guān)系的規(guī)定,且各國對于“親屬”這一概念都有界定,在法律中禁止政府機(jī)構(gòu)中的裙帶關(guān)系。

例如,美國聯(lián)邦法律禁止聯(lián)邦官員雇用、任命、推薦或提升自己的親屬到該官員所控制的任何機(jī)構(gòu)或部門工作,它對“親屬”一詞的解釋涉及公務(wù)員的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅嬸姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。菲律賓關(guān)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員親戚和親密個人關(guān)系行為守則的行政命令,明確對法律中的“親戚”、“親密個人關(guān)系”等關(guān)鍵概念作出說明:“(a)‘親戚指與總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員在第四等血親或姻親上相關(guān)的任何人,包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員的任何后嗣、后嗣的父母及與后者在第四等血親或姻親上相關(guān)的人”;“(b)‘親密個人關(guān)系指享有與總統(tǒng)、副總統(tǒng)、內(nèi)閣成員密切交際或親密關(guān)系的任何人,可輕易接近其本人,例如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、內(nèi)閣成員的政治捐助人、長期的個人朋友、以前的同學(xué)”;“(c)‘贈予指免費處理的東西或權(quán)利,或支付給接受者的任何行為或自由,包括假售或假裝苛繁的處理”(第1條)。該法規(guī)定了這些人員被禁止的行為和事項,并要求他們過“簡樸生活”。

而根據(jù)全國人大常委會辦公廳研究室編輯的《國外廉政法律法規(guī)介紹》,瑞士、奧地利、阿根廷、墨西哥、印度等國法律也有類似的規(guī)定,如波蘭《國家機(jī)關(guān)工作人員法》規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)職員本人與其配偶、直系親屬或旁系近親如在職務(wù)上構(gòu)成上下級隸屬關(guān)系,則他們不能在同一機(jī)關(guān)任職?！钡聡珓?wù)員法規(guī)定:“公務(wù)員應(yīng)回避與他本人或其親屬有直接牽連的公職活動?！眾W地利《國家官員法》規(guī)定,公務(wù)員不得在以下情況中與配偶、直系或三代以內(nèi)的親屬、過繼、連襟、聯(lián)姻或承嗣等關(guān)系者同在一個單位工作:一方對另一方有直接下達(dá)指示的權(quán)力或監(jiān)督權(quán),或管理錢財或賬目。

“我們這方面卻做得特別差!這些年來,在各個大機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位,我們到處可以見到朋友、夫妻雙方、子女與父母、姻親、同學(xué)等分居上下級或同級領(lǐng)導(dǎo)崗位的現(xiàn)象,這樣的話,整個家族就可以有意或無意地利用領(lǐng)導(dǎo)干部的個人影響力來做他們自己想做的事,許多問題也就發(fā)生了”,林喆說。

在她看來,從這個意義而言,李啟紅案具備普遍意義,“李啟紅案只是冰山一角,像這樣的不遵守避籍規(guī)定就任命當(dāng)?shù)馗刹康慕^對不止中山市一家,查一查我們現(xiàn)有干部的避籍制度,你可以看到,親屬回避制度、避籍制度現(xiàn)在我國沒有很好地建立,比如,浙江籍的干部就在浙江當(dāng)官,北京籍的干部在北京當(dāng)官,本籍干部在本地當(dāng)官、干部不流動實際上是我們的普遍現(xiàn)象”。

讓林喆憂慮的是,如若不加強權(quán)力監(jiān)督,就可能出現(xiàn)第二個、第三個李啟紅?！巴ㄟ^對李啟紅案的反思,我們應(yīng)該好好地調(diào)查一下還有沒有類似的違背避籍制度的情況,干部不能在其出生地任職,這項規(guī)定應(yīng)該嚴(yán)格起來,如果本籍的干部沒有做違法亂紀(jì)的事,最好對縣長以上級別的干部進(jìn)行異地交換。比如,他是河南駐馬店人,而又在駐馬店當(dāng)干部,就應(yīng)該把他調(diào)到鄭州、南陽等地”,她說。

房地產(chǎn)行業(yè),反腐之靶點

一個焦點是,在事發(fā)之前,女市長李啟紅并不掩飾自己對于房地產(chǎn)業(yè)的極大熱情。

在參加中山市人大會議的一次分組討論會時,李啟紅公開說,她聽到不少市民對救市政策有偏見,認(rèn)為政府出臺政策救樓市就是偏幫房地產(chǎn)商,“政府救的不是一個房地產(chǎn)業(yè),而是整個產(chǎn)業(yè)鏈。一個房地產(chǎn)業(yè)可以拉動50多個產(chǎn)業(yè),建材、家私、家電、燈飾等行業(yè)都與之密切相關(guān)”。

她說,樓市低迷,對政府的整個稅收都會有影響。當(dāng)時是2009年1月中旬,恰逢國際金融危機(jī)波及中國之際。

在李啟紅事發(fā)后,她的這段名言被廣泛傳播。深諳內(nèi)情的人士一針見血地指出,李市長的家人,正因房地產(chǎn)行業(yè)而風(fēng)生水起。這在中山當(dāng)?shù)?幾乎不是新聞。

更何況,此番隨同李啟紅被帶走的,還有包括她的丈夫、弟弟在內(nèi)的4位近親。

雖然,李市長與她的親屬均表示,不會讓市長插手其親屬的生意。但是,徇己之心切,則至公之理,在基層權(quán)力監(jiān)督制度缺失的情況下,面臨高額利潤的房地產(chǎn)行業(yè),這個不大的地級市的掌權(quán)者更像是走在一架考驗人性、考驗定力的平衡木上。

今年“兩會”期間,全國政協(xié)委員、國家監(jiān)察部副部長郝明金就公開表示,今年將嚴(yán)厲查處房地產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗案件,切實維護(hù)人民群眾的切身利益。談到今年國企反腐的重點,郝明金指出,國有企業(yè)的腐敗主要發(fā)生在國企改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、同業(yè)經(jīng)營、關(guān)聯(lián)交易等環(huán)節(jié)。

因房地產(chǎn)落馬的官員層出不窮。圍繞房地產(chǎn)衍生出的利益共同體,正如《紅樓夢》里說的,“這四家皆連絡(luò)有親,一損皆損,一榮皆榮,扶持遮飾,俱有照應(yīng)的”。

國務(wù)院參事任玉嶺此前在接受媒體專訪時形容,房地產(chǎn)腐敗嚴(yán)重性到了“積重難返”的程度,他指出這些年來落馬的多名部級高官,包括全國人大常委會原副委員長成克杰、云南原省長李嘉廷、山東省委原副書記杜世成、北京市原副市長劉志軍,“都是倒在房地產(chǎn)問題上”。

這位20年前曾在廣西北海任副市長的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提及,“當(dāng)年北海一個管土地的科長出了問題,然后就換了一個工作比較有經(jīng)驗的共產(chǎn)黨員來接替,結(jié)果他上任不到半年,床底下就被搜出300多萬現(xiàn)金。他臨上‘?dāng)囝^臺的時候,這300多萬還沒有動過”。

任玉嶺提醒,應(yīng)該把房地產(chǎn)的問題,房地產(chǎn)內(nèi)部的商業(yè)賄賂,作為紀(jì)檢部門查處的重點。

“每次只要我提房地產(chǎn),我都要提反腐敗。因為它的每一個環(huán)節(jié),都可能會出現(xiàn)腐敗”,現(xiàn)在,他依然這么說。

林喆認(rèn)為,整個過程中,“李啟紅扮演了一種以權(quán)謀私的角色,以自己的權(quán)力為親屬們提供經(jīng)商活動的方便;她還起到了庇護(hù)傘和給予權(quán)力支持的作用,當(dāng)親屬們違法亂紀(jì)的時候,她實際上以她的影響力對此進(jìn)行了庇護(hù)”。

這是一種輪廓式的宏大敘述與總結(jié)。新民周刊記者獲悉,由于李啟紅案依然在偵辦之中,對于李啟紅涉案的詳盡細(xì)節(jié)依然不甚明朗。

北京市紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會副會長、清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任任建明認(rèn)為,近年來中紀(jì)委為推進(jìn)反腐工作開展了不少制度創(chuàng)新與試點工作,比如對干部的巡視制度等,一些省份早已在實行該巡視制度。

“比如,廣東省紀(jì)委和廣東省委組織部派出的巡視小組去巡視,巡視小組回來以后只向他們的派出機(jī)構(gòu)報告,他們的巡視報告并不公開”,任建明建議巡視報告部分向社會公開,建立公開問責(zé)機(jī)制,“這對巡視組的工作也是個監(jiān)督”。但迄今此項公開,尚無時間表。

讓人感覺毫無意外的是,在此前種種因房地產(chǎn)開發(fā)后臺交易而落馬的官員中,盡管他們已經(jīng)走下權(quán)力神壇,但其涉案的具體緣由與脈絡(luò),總是顯得諱莫如深。

“這是一個最好的時代,也是一個最壞的時代”,狄更斯在《雙城記》中這么說。這句話,也許適用于處于變革與激蕩中的今天。倘若,我們對照李啟紅與在她之前倒下的“前輩”的案發(fā)路線圖,也許將會失望地發(fā)現(xiàn):這僅僅是細(xì)枝末節(jié)上的重復(fù)演繹,只不過這一次,李啟紅的貪欲,創(chuàng)下了“新紀(jì)錄”,如果沒有健全的制度,女市長李啟紅不會是終結(jié)者。