制度失范引發(fā)征地悲劇

2009年年末，四川成都唐福珍自焚案讓國(guó)人見(jiàn)識(shí)了私產(chǎn)所有者捍衛(wèi)其財(cái)產(chǎn)的決心，同時(shí)也讓我們體會(huì)到了私產(chǎn)所有者在面對(duì)公權(quán)力侵?jǐn)_時(shí)的無(wú)助。當(dāng)我們以為唐福珍慘劇已經(jīng)是私產(chǎn)所有者保護(hù)其財(cái)產(chǎn)時(shí)所能出現(xiàn)的最慘狀時(shí)，殊不知到了2010年，我們才發(fā)現(xiàn)唐福珍案只是慘劇的開(kāi)始，最為驚心動(dòng)魄的慘案還在后頭:3月25日，貴州省貞豐縣發(fā)生一起警民沖突，20名當(dāng)?shù)卮迕褚蚍磳?duì)農(nóng)地征收而被當(dāng)?shù)鼐阶プ撸?月27日，江蘇東?？h黃川鎮(zhèn)一戶(hù)村民為阻攔鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆自家的養(yǎng)豬場(chǎng)，父子二人澆汽油自焚；9月10日，江西宜黃拆遷事件引發(fā)全國(guó)媒體關(guān)注……

一個(gè)最為簡(jiǎn)單的理由是，當(dāng)農(nóng)地征收領(lǐng)域如果只發(fā)生一兩起野蠻拆遷時(shí)，我們可以說(shuō)是有關(guān)政府方面的問(wèn)題，但是當(dāng)我們經(jīng)常可以從媒體上讀到這種拆遷的慘案時(shí)，我們就可以懷疑是農(nóng)地征收的制度有著重大缺陷，由此才會(huì)導(dǎo)致各地輪番上演這種征地慘劇。相關(guān)資料表明，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的65％以上。由此可見(jiàn)，因?yàn)檎鞯囟鴮?dǎo)致的悲劇，政府的執(zhí)法尺度固然存在問(wèn)題，但制度上的缺陷則是最為根本的原因。

任何國(guó)家在城市化的過(guò)程中都伴隨著大量的農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，但是從筆者的閱讀史來(lái)看，除了早期英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)以外，20世紀(jì)各后發(fā)國(guó)家的城市化進(jìn)程中似乎都沒(méi)有像中國(guó)這樣通過(guò)征收而達(dá)成的城市化擴(kuò)張。中國(guó)為什么獨(dú)特？從制度的層面上而言，中國(guó)當(dāng)下農(nóng)地征收制度的無(wú)序和混亂都可以從以身份為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的土地用途管制中找到影子。

眾所周知，城市化首先要解決的是城市面積擴(kuò)張所需要的土地供給問(wèn)題。但是在中國(guó)，農(nóng)民集體所有的土地并不能夠主動(dòng)地成為建設(shè)用地，而必須假借政府之手才可以完成土地用途的轉(zhuǎn)化。這樣一來(lái)，同樣一塊地，在農(nóng)民手中和在政府手中釋放的價(jià)值完全不一樣。這并不是說(shuō)政府比農(nóng)民更加聰明，而只是因?yàn)榉梢?guī)定了政府具有壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)力:所有用于非農(nóng)用途的土地，都必須通過(guò)政府之手，而不能夠從農(nóng)民手中直接購(gòu)買(mǎi)。正是這個(gè)制度釀就了“同地不同價(jià)”，由此導(dǎo)致了官民在征地制度中的緊張關(guān)系。更為要命的是，農(nóng)民最為看重的宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在法律層面幾乎鮮有涉及，《土地管理法》并沒(méi)有對(duì)此列明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么地方官員在具體的征收過(guò)程中，那就盡量壓低補(bǔ)償價(jià)格。

如果回過(guò)頭來(lái)看看2010年發(fā)生的各種因?yàn)檎鞯睾筒疬w而發(fā)生的慘劇，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)驚人的現(xiàn)象:幾乎所有的慘劇都是來(lái)源于城鄉(xiāng)交接地帶。而更讓人擔(dān)憂(yōu)的是，發(fā)生在農(nóng)村強(qiáng)拆事件，其規(guī)模也越來(lái)越大，如果說(shuō)此前成都唐福珍和宜黃鐘如九是個(gè)別地方政府違法的孤立個(gè)案，那么發(fā)生在河北、安徽、山東等地的以土地“增減掛鉤”和“撤村社區(qū)”為名的新圈地運(yùn)動(dòng)，則是一場(chǎng)地方政府有組織的以合法名義剝奪農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的有組織作惡。

歲末之際，國(guó)務(wù)院法制辦又在其網(wǎng)站上公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》，同樣一個(gè)法規(guī)草案在一年內(nèi)兩次向社會(huì)問(wèn)計(jì)，這在中國(guó)立法史上確屬罕見(jiàn)。當(dāng)公眾對(duì)其充滿(mǎn)期待之際，我卻表示懷疑:因?yàn)樵摲ㄒ?guī)只是解決國(guó)有土地上的房屋征收問(wèn)題，但是對(duì)于充滿(mǎn)矛盾和糾紛的集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題，在草案中未有丁點(diǎn)涉及。如果由于土地用途管制制度所導(dǎo)致的“同地不同價(jià)”沒(méi)有發(fā)生改變，可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著城市化進(jìn)程的加快，有更多的唐福珍們會(huì)在華夏大地上出現(xiàn)。(傅蔚岡 上海金融與法律研究院)