防止信訪制度被架空

夏佑至

一段時(shí)間以來,新聞界對(duì)信訪過程中的一些現(xiàn)象作了深入報(bào)道。2009年8月5日,《南方周末》刊出《“灰色賓館”強(qiáng)暴事件》,報(bào)道非法關(guān)押上訪者的“黑監(jiān)獄”中,訪民遭到暴力和性侵害卻無能為力。這篇報(bào)道充滿了曲筆,大多數(shù)事實(shí)像冰山一樣隱伏在水下,若隱若現(xiàn),直到今年9月13日,《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》發(fā)表《保安公司專職截訪》,終于勾畫出一條完整的截訪鏈條,11天后,《南方都市報(bào)》的報(bào)道《安元鼎:北京截訪“黑監(jiān)獄”調(diào)查》提供了更多觸目驚心的細(xì)節(jié)支撐。讀這些報(bào)道,不能不產(chǎn)生一種印象,如果不遏制暴力截訪的勢(shì)頭,信訪制度這項(xiàng)執(zhí)政黨的基本政治安排有被架空的危險(xiǎn)。

《信訪條例》出臺(tái)前后,對(duì)信訪制度的得失已經(jīng)有過非常多的探討,甚至改善這項(xiàng)制度的建議,幾年來也聽過好幾項(xiàng)方案。正是在討論和建議進(jìn)行的同時(shí),這家公司的暴力截訪業(yè)務(wù)從無到有,從小到大,終于做成帶有壟斷色彩的“中國(guó)保安服務(wù)‘十大影響力品牌”和北京市“A級(jí)安保企業(yè)”。改良者的良苦用心與現(xiàn)實(shí)的冷酷邏輯背道而馳,顯然,“黑監(jiān)獄”給那些改良信訪制度的努力蒙上了陰影。

包括《信訪條例》在內(nèi),所有法律和規(guī)章之所以出臺(tái),都是為了增加生活的確定性。改良者呼喚法治,法治意味著權(quán)力必須接受法律的制約,政府的行為可以預(yù)判。法治社會(huì)的游戲規(guī)則是穩(wěn)定的,但在“黑監(jiān)獄”里,規(guī)則蕩然無存,甚至連法律也不再存在:誘騙、強(qiáng)制,沒收身份證、沒收手機(jī),拘禁、關(guān)押、毆打、遞送,這一切系統(tǒng)性的人身侵害,既無法檢舉,也不會(huì)被追究。施暴者有組織、有預(yù)謀,手段嫻熟,將暴力變成一種標(biāo)準(zhǔn)化的商業(yè)服務(wù),明碼標(biāo)價(jià),而少數(shù)地方政府動(dòng)用公費(fèi)進(jìn)行采購(gòu),雙方合作密切,誰(shuí)也離不開誰(shuí)。這一切最終損害了《信訪條例》的嚴(yán)肅性,也損害了整個(gè)信訪制度的尊嚴(yán)。

在2009年中央黨校政法部與國(guó)家信訪局研究室聯(lián)合舉行的學(xué)術(shù)研討會(huì)上,曾有學(xué)者提出,信訪制度已經(jīng)被截訪行為嚴(yán)重扭曲,建議廢除這一制度。這種看法雖然被認(rèn)為過于激進(jìn),但與會(huì)者普遍認(rèn)為提出了一個(gè)嚴(yán)重的問題:如果不能遏制這種有組織的非法打擊訪民的活動(dòng),信訪制度很可能將進(jìn)一步被架空,最終變成一個(gè)徒有其表、沒有實(shí)際功能的空殼。

而截訪行為愈演愈烈,與少數(shù)地方政府和基層官員的粗暴作風(fēng)有密切聯(lián)系。最近發(fā)生拆遷自焚事件的江西宜黃縣,縣委書記率領(lǐng)40多人,在南昌機(jī)場(chǎng)圍堵前往北京上訪的鐘家姐妹,整個(gè)情形被網(wǎng)友拍攝下來,經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)微博全程直播,世人皆知。這種非法限制公民人身自由的行為,在現(xiàn)實(shí)中很少會(huì)被嚴(yán)肅追究責(zé)任,是導(dǎo)致基層矛盾的一個(gè)重要原因。近年來,出現(xiàn)了這樣一種新跡象,不管是拆遷、環(huán)境污染、礦難乃至食品安全問題,一些地方政府常常拿“維穩(wěn)”來當(dāng)作濫用公權(quán)力的借口,反而加劇了基層矛盾,增加了上訪發(fā)生的幾率,而一旦發(fā)生群眾上訪,少數(shù)地方政府又以“維穩(wěn)”為借口實(shí)行截訪,使矛盾更加糾結(jié)難解。這也是專業(yè)截訪公司能夠出現(xiàn)的根本原因。

一些截訪公司雖是私人企業(yè),卻是少數(shù)地方政府濫用公權(quán)力的延伸。要想解決這種以明碼標(biāo)價(jià)的形式出售暴力的商業(yè)怪胎,僅僅調(diào)查、取締是不夠的。章魚有八條腕足,用它們可以絞殺獵物,這些腕足隨時(shí)可以被割斷,然后又長(zhǎng)出來——即使一家公司被關(guān)掉,截訪的需求并沒有消失,腕足還會(huì)從同樣的地方長(zhǎng)出來。要解決暴力截訪架空信訪制度的問題,關(guān)鍵是要使公權(quán)力得到有效的監(jiān)督,讓公權(quán)力的運(yùn)作嚴(yán)格限定在法律的框架之內(nèi)。

信訪制度是一種自上而下地監(jiān)督權(quán)力的制度安排。要確保公權(quán)力在法律的框架內(nèi)運(yùn)行,僅僅依靠信訪制度是不夠的,還需要自上而下和自下而上兩種方式同時(shí)進(jìn)行。這就要求強(qiáng)化司法和人大的權(quán)威。在解決基層矛盾的過程中,司法成為主要的和最終的裁決者,就能夠有效減少上訪的需求,而人大作為代議機(jī)構(gòu),也應(yīng)該在代表和協(xié)調(diào)各方利益方面,發(fā)揮更大的作用。

通過代議機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)化解基層矛盾,也是大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家普遍采取的做法。只有保證公權(quán)力在法律的框架下運(yùn)作,才能從根子上解決信訪制度的尷尬。所謂法治,就是當(dāng)一個(gè)政黨執(zhí)政以后,應(yīng)該按照憲法和法律辦事,溫家寶總理在出席聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間,與華文媒體座談時(shí)說,所有的組織都要符合憲法和法律下行動(dòng),這才叫依法治國(guó)。筆者認(rèn)為,這也是解決暴力截訪之類問題的根本之道。