資源稅改,猶抱琵琶遮面

林亞非

以擴(kuò)大征收范圍和提高稅負(fù)為中心的資源稅改已是呼之欲出。各方利益沖突、分配公平性及成本轉(zhuǎn)嫁之憂，也讓稅改陷入困局。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程。其涉及的問(wèn)題較多，觸及面較廣，因此需要慎之又慎。

有關(guān)資源稅改革的任何風(fēng)吹草動(dòng)，都會(huì)讓各利益方激蕩起一絲漣漪。種種跡象表明，擱置許久的資源稅改革似乎已近在眼前。不管最后以何種方式出臺(tái)，煤炭等資源價(jià)格上漲將不可避免，資源稅將價(jià)格上漲因素傳導(dǎo)到終端消費(fèi)者，無(wú)疑成為通脹風(fēng)險(xiǎn)的助推力。

財(cái)政部4月6日公布2010年工作要點(diǎn)時(shí)稱，今年將適時(shí)出臺(tái)資源稅改革方案，“如果工作進(jìn)展順利，資源稅改革方案年內(nèi)將對(duì)外公布。當(dāng)前尚未出現(xiàn)通貨膨脹現(xiàn)象，是資源產(chǎn)品價(jià)格改革的大好時(shí)機(jī)?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康接受采訪時(shí)說(shuō)。

今年以來(lái)，資源稅改的信號(hào)被不斷釋放，在1月10日舉行的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人曾明確表示，2010年中國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，改革完善稅收制度，適時(shí)出臺(tái)資源稅改革方案，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

2010年的“兩會(huì)”上，關(guān)于資源稅改革成為今年的熱點(diǎn)話題，《政府工作報(bào)告》中則明確提出要“推進(jìn)資源稅改革”。此次“改革資源稅制度”被置于“推進(jìn)稅制改革”的首位。

稅改時(shí)間窗口出現(xiàn)

歷時(shí)3年之久的資源稅改革，遲遲不出，凸顯各方利益博弈之激烈。用國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修澤研究員的話說(shuō)就是“要顧及到各方利益”。這種利益博弈大致體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是資源稅的利益分配格局，二是資源稅稅率的變化?！百Y源稅改革已經(jīng)成為定局，改革方案將很快出來(lái)，改革焦點(diǎn)集中在三個(gè)方面：一是資源稅征收方式由從量征收改為從價(jià)征收；二是提高資源稅稅率；三是擴(kuò)大資源稅征收范圍?！?/p>

賈康也表示，目前財(cái)政部門正在對(duì)具體的征收稅率做測(cè)算。對(duì)于資源稅計(jì)征方式，“在從價(jià)計(jì)征的同時(shí)，需要保留一部分從量計(jì)征”。

常修澤介紹，按現(xiàn)行體制，資源稅改革觸及中央與地方、地方與地方之間的利益分配。因資源稅稅負(fù)提高后，一些資源大省的收入增加，而凈買入資源的省份負(fù)擔(dān)會(huì)加重。對(duì)此，有專家建議，對(duì)資源稅改革后增加的收入，應(yīng)在中央和地方政府間劃分，中央分得的收入可用于受損行業(yè)和弱勢(shì)群體補(bǔ)助。中央政府也希望建立資源稅分享機(jī)制，但對(duì)此設(shè)想，資源大省存在很大的抵觸情緒。除政府之間的利益調(diào)整，資源產(chǎn)品稅負(fù)上升，引發(fā)資源和相關(guān)商品的價(jià)格調(diào)整，這對(duì)資源和相關(guān)商品價(jià)格的形成機(jī)制提出挑戰(zhàn)。對(duì)此，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委也存在分歧。財(cái)政部認(rèn)為應(yīng)該首先完善資源商品價(jià)格形成機(jī)制，讓資源商品的稀缺性在價(jià)格中得以體現(xiàn)。而發(fā)改委認(rèn)為，應(yīng)該首先提高資源稅稅負(fù)，體現(xiàn)節(jié)約使用資源和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的政策目標(biāo)?！罢怯捎诜制缂m葛這么多，所以沒(méi)有理順各方面利益，強(qiáng)行推出資源稅改革，很可能會(huì)激化一些事實(shí)存在的矛盾?！背Ｐ逎烧J(rèn)為從保護(hù)資源的角度看，資源稅改革是大勢(shì)所趨，非改不可。但問(wèn)題的關(guān)鍵是要準(zhǔn)確把握改革的時(shí)點(diǎn)和力度，如果不顧經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和行業(yè)承受能力，再好的改革也會(huì)產(chǎn)生副作用。

“前幾年，資源稅上調(diào)這個(gè)決心一直不好下，因?yàn)楫?dāng)時(shí)物價(jià)呈走高之勢(shì)，出臺(tái)這樣的措施，就等于給物價(jià)火上澆油。2008年下半年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，初期也不可能啟動(dòng)資源稅改革。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)向好大局已定的情況下，應(yīng)抓緊做好相關(guān)配套改革，盡早推出資源稅改革方案，否則再過(guò)一段時(shí)間，如果物價(jià)重新上揚(yáng)，就難以出臺(tái)了?！辟Z康直言現(xiàn)在要珍視難得的“時(shí)間之窗”。中國(guó)的資源稅改革已反復(fù)論證多年，之前曾兩次被擱置：2007年擔(dān)心在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期推出會(huì)加速物價(jià)上漲，增加通脹壓力；2008年國(guó)際金融危機(jī)致使國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅速下滑，推出怕加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響相關(guān)企業(yè)發(fā)展。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁認(rèn)為資源價(jià)格改革要求其他制度改革配套進(jìn)行，資源領(lǐng)域初始制度的改革一定要和價(jià)格改革配套進(jìn)行。資源價(jià)格改革是價(jià)格改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)和深水區(qū)，資源價(jià)格改革不可能一蹴而就。應(yīng)該協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。

“在宏觀經(jīng)濟(jì)尚未真正企穩(wěn)，特別是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尚不明朗，甚至挑戰(zhàn)一點(diǎn)都未減少的情況下，任何以增稅為中心的稅制改革，包括資源稅制改革都沒(méi)有必要急著出臺(tái)。”張文魁表示。

而隨著國(guó)家調(diào)控政策從“保增長(zhǎng)”到“調(diào)結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)向，資源稅改革的呼聲越來(lái)越高。

常修澤認(rèn)為，如何以財(cái)政稅收政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，資源稅是不可回避的議題，越來(lái)越具緊迫性?！爱吘怪袊?guó)經(jīng)濟(jì)深層問(wèn)題的解決才是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展之道。而有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的資源稅改，目的就是要最大效率地使用自然資源和公正地分配自然資源收益，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。”

“從量征收”廣受詬病

目前，中國(guó)資源稅的征稅范圍主要包括石油、煤炭、天然氣、金屬類礦產(chǎn)、非金屬類礦產(chǎn)以及鹽等，計(jì)征方式主要是從量計(jì)征。業(yè)內(nèi)人士表示，已經(jīng)有16年歷史的從量計(jì)征辦法已經(jīng)廣受詬病，從量計(jì)征的資源稅收模式本意是反映企業(yè)對(duì)資源的使用量，即開采資源多的企業(yè)多繳稅，開采多少資源，繳納多少稅，從而激勵(lì)企業(yè)提高資源開采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒(méi)有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中的浪費(fèi)和對(duì)環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價(jià)格的變動(dòng)。

據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓向記者介紹，中國(guó)征收資源稅的稅目主要有原油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等。這七個(gè)稅目覆蓋了大部分已知的礦產(chǎn)資源，但仍有許多自然資源未包括在內(nèi)，如水資源、黃金、地?zé)豳Y源、森林資源等。但是，此次資源稅改革方案會(huì)增加部分稅目，是眾所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

現(xiàn)在資源的重要性已經(jīng)被大家所認(rèn)識(shí)，而且構(gòu)成資源稅的內(nèi)容延伸了很多，比如黃金、水等，尤其是水資源浪費(fèi)很嚴(yán)重，所以，下一步資源稅稅目要向這類產(chǎn)品擴(kuò)大?！艾F(xiàn)在至少水資源是要進(jìn)入的。”劉桓表示。

資源稅改革除了擴(kuò)大征收范圍，改革計(jì)征方式也成為多年來(lái)業(yè)界的共識(shí)。

劉桓表示，“征收方式由‘從量征收改為‘從價(jià)征收或者從量和從價(jià)相結(jié)合來(lái)提高稅負(fù)，能夠通過(guò)價(jià)格調(diào)整改變資源稅，應(yīng)是改革的重點(diǎn)之一?！?/p>

中國(guó)現(xiàn)行資源稅條例為1994年出臺(tái)，實(shí)行從量定額征收，稅收收入不受產(chǎn)品價(jià)格、成本和利潤(rùn)變化的影響。資源稅稅額幅度，原油為8～30元／噸，天然氣為2～15元／千立方米，煤炭為0.3～5元／噸。

“從量定額征收在價(jià)格變動(dòng)不大的情況下無(wú)所謂，可是這幾年價(jià)格變動(dòng)很快，煤的價(jià)格過(guò)去每噸二三百元，現(xiàn)在變成了上千元。而在價(jià)格上漲過(guò)程當(dāng)中，那些資源型壟斷企業(yè)的收入增加很多，而政府的稅收卻沒(méi)有增加，對(duì)此，政府和老百姓都有意見(jiàn)?！眲⒒刚f(shuō)。

從2008年上半年開始，資源品價(jià)格像坐過(guò)山車一樣，資源稅征收不足每噸煤銷售價(jià)格的1％。煤炭?jī)r(jià)格上漲，但是資源稅仍然保持不變，也就是說(shuō)，現(xiàn)有的稅率完全不能反映資源價(jià)格的變動(dòng)。資源稅稅率已經(jīng)到了必需改革的時(shí)候了。

“資源稅制改革不應(yīng)該影響經(jīng)濟(jì)的企穩(wěn)，不僅開征時(shí)機(jī)的選擇是個(gè)難題，資源稅稅負(fù)提高多少才合理，也是一個(gè)難題?！眲⒒刚J(rèn)為，資源稅制改革的中心內(nèi)容是提高資源稅稅負(fù)，需要考慮提高的資源稅在多大程度上是資源企業(yè)能夠轉(zhuǎn)嫁出去的。不同的資源企業(yè)對(duì)資源產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)不同。有些資源是市場(chǎng)定價(jià)，有些則受到政府的影響，甚至是政府定價(jià)。

牽涉央地利益再分配

其實(shí)，鮮明利益博弈伴隨資源稅改革過(guò)程。

“每一個(gè)部門和群體都強(qiáng)調(diào)自身利益，這是決策所面臨的挑戰(zhàn)。煤炭行業(yè)強(qiáng)烈反對(duì)資源稅改革，其實(shí)煤炭行業(yè)有能力承受成本的提高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，資源稅的開征可使礦產(chǎn)資源得到有效利用和開發(fā)，對(duì)行業(yè)利益而言是維護(hù)，而非破壞。”賈康說(shuō)。

煤炭行業(yè)代言人、中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)多次建議資源稅改革暫緩。

根據(jù)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，目前對(duì)煤炭資源征收的稅費(fèi)包括資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款。另外，各部門還對(duì)煤炭企業(yè)征收鐵路建設(shè)基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、港口建設(shè)費(fèi)，一些地方政府還征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金等。

受財(cái)政部稅政司的委托，中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究會(huì)完成了《煤炭企業(yè)稅費(fèi)制度改革》的研究課題，給財(cái)政部門推行資源稅改革提供決策咨詢。

他們?cè)谔峤回?cái)政部的研究報(bào)告中，對(duì)現(xiàn)行煤炭企業(yè)稅負(fù)進(jìn)行過(guò)梳理，煤炭企業(yè)實(shí)際繳納的稅收占銷售收入的18％左右，加上各種政策性基金和費(fèi)用，實(shí)際稅負(fù)超過(guò)30％。目前煤炭資源稅按量征收，“如果以3.5％～5％的稅率按價(jià)征收資源稅，按照2009年11月煤價(jià)計(jì)算，動(dòng)力煤稅負(fù)在14～20元／噸，煤炭稅額是以前的6倍，煤炭企業(yè)的總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)將超過(guò)32％?！?/p>

“盡管各個(gè)利益主體利益訴求不同，但是‘大道理管小道理，小道理服從大道理。需要從全局高度審視資源稅改革?！辟Z康表示，稅率是資源稅改革需要認(rèn)真設(shè)計(jì)的重要指標(biāo)。當(dāng)前財(cái)政部正組織人員認(rèn)真測(cè)算。稅率設(shè)計(jì)的原則是使大多數(shù)企業(yè)能夠存活發(fā)展，少數(shù)企業(yè)在改革中淘汰出局。

由于大部分資源企業(yè)特別是大型的都是央企，如果提高資源稅地方政府收入會(huì)增多，但是央企成本會(huì)提高。央企成本提高，中央政府財(cái)政收入會(huì)有一定減少。央企享受了無(wú)數(shù)的國(guó)家政策支持和資金支持，享有近乎獨(dú)占的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，能從銀行拿到極為便宜的資金，它們對(duì)國(guó)家在政策制訂上有極強(qiáng)的干預(yù)能力。不能忽視的是，在中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，央企也在發(fā)生演化，現(xiàn)在是腳踏兩條船、手握兩類資源——橫跨政府與市場(chǎng)。并且表現(xiàn)出很強(qiáng)的兩面性，一方面，打著國(guó)有的旗號(hào)搶資源、搞壟斷，另一方面，打著與市場(chǎng)接軌的旗號(hào)，哄抬漲價(jià)，要挾政府?！八再Y源稅的提高，不僅僅是一個(gè)資源企業(yè)和地方政府的問(wèn)題，其中包含了一部分中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入之間的分配。”原國(guó)稅總局副局長(zhǎng)許善達(dá)表示，中央政府收入會(huì)受什么影響，地方政府會(huì)增加多少收入，統(tǒng)籌研究拿出一個(gè)方案來(lái)，各方覺(jué)得平衡才能夠?qū)崿F(xiàn)大幅度提高資源稅的問(wèn)題。“現(xiàn)在很多專家提出了很多年，為什么實(shí)現(xiàn)不了，就是單純提高資源稅是不可能辦到的，單向操作是不可能的?！?/p>

因?yàn)槟壳百Y源稅全部納入地方財(cái)政，因此，與能源巨頭們一樣焦灼的是地方政府。據(jù)悉，近期中國(guó)能源新霸主內(nèi)蒙古政府相關(guān)部門已經(jīng)3次拜訪財(cái)政部，就是為了推動(dòng)資源稅全部從價(jià)計(jì)征。

2008年中國(guó)資源稅收入共完成301.76億元，如果改為全部從價(jià)計(jì)征，這一額度突破1000億應(yīng)無(wú)懸念。

遏制“以地生財(cái)”沖動(dòng)

新的稅改方案很可能會(huì)使國(guó)稅收入有所增加，從而改變此前“除海洋礦區(qū)使用費(fèi)歸中央外，其余稅款全部歸地方所有”的局面。劉桓表示，按中國(guó)現(xiàn)行稅法，資源稅征收上來(lái)后要由國(guó)家和省一級(jí)地方政府各按50％分成，但實(shí)際上，中央對(duì)此一直實(shí)行靈活調(diào)節(jié)機(jī)制，將資源稅更多留給了地方政府。

這也是目前有些地方積極呼吁資源稅改革的原因。但如果稅改實(shí)行后，中央如果仍然只拿到海洋礦區(qū)使用費(fèi)，實(shí)際上不利于中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

近期，隨著內(nèi)蒙古、遼河平原、四川、新疆等眾多特大油氣和煤炭等礦藏資源的不斷發(fā)現(xiàn)，資源所在地政府希望在資源開發(fā)中獲得更多利益的呼聲日盛。而從目前態(tài)勢(shì)看，各方關(guān)注已久的資源稅改革路徑已漸漸清晰，資源大省將極有可能成為本輪資源稅改革中的最大贏家。同時(shí)另一個(gè)可能的趨向是，“有可能將以前全額收歸地方的資源稅也分成一部分給中央財(cái)政。但中央政府的分成并不會(huì)減少地方的收益，從價(jià)計(jì)征和上調(diào)資源稅額將足以保證地方政府獲得的稅收額超過(guò)以前。讓利地方的宗旨不會(huì)受到影響?！背Ｐ逎烧J(rèn)為，如果資源稅地方能得大頭，那么對(duì)于中西部資源大省來(lái)說(shuō)，“以地生財(cái)”彌補(bǔ)財(cái)政不足的沖動(dòng)相對(duì)而言就會(huì)小些了。

此前有聲音認(rèn)為應(yīng)維持資源稅中除海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方的現(xiàn)狀。其理由之一是，地方政府對(duì)情況比較了解，且關(guān)系其切身利益，在執(zhí)行有關(guān)資源保護(hù)政策時(shí)措施更加得力?！安贿^(guò)從目前來(lái)看，中央和地方分成的可能比較大?！眲⒒附ㄗh，如果中央征收更多的稅額，在轉(zhuǎn)移支付上，中央應(yīng)將在某些資源大省征收的高額資源稅分配給其他不發(fā)達(dá)省份使用，“防止各地方政府自收自用，造成市場(chǎng)割據(jù)”。

在改革時(shí)機(jī)上，目前業(yè)內(nèi)仍存在較大的疑慮。國(guó)家能源局副局長(zhǎng)吳吟1月5日表示，此項(xiàng)改革在中國(guó)已探討多年，現(xiàn)已無(wú)技術(shù)障礙，不過(guò)目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)尚未真正回暖，企業(yè)能否承受成為改革時(shí)機(jī)的重要考量。

如中國(guó)噸煤資源稅稅額在2.5～3.6元／噸之間。假如實(shí)行從價(jià)計(jì)征，企業(yè)資源稅成本可能要提升5倍以上。中國(guó)原油從量計(jì)征稅額為8～30元／噸，如果按80美元，桶的價(jià)格、3％稅率從價(jià)計(jì)征，稅額將是從量計(jì)征時(shí)的5倍左右。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所稅收政策研究室研究員孫鋼表示，體現(xiàn)為增稅的資源稅改革，幾年來(lái)財(cái)政部已經(jīng)向國(guó)務(wù)院多次上報(bào)方案，但由于種種因素國(guó)務(wù)院始終沒(méi)有下決心推出。2009年下半年曾有很好的時(shí)間窗口，但在“臨門一腳”的時(shí)候還是擱下了。

今年《政府工作報(bào)告》像往年一樣，繼續(xù)提出“推進(jìn)資源稅改革”。孫鋼表示，目前能做的就是等待合適的時(shí)間窗口。“但上面何時(shí)下這個(gè)決心，我們很難判斷。”

處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的基礎(chǔ)資源價(jià)格往往會(huì)引發(fā)諸多相關(guān)行業(yè)的波動(dòng)，資源稅改革時(shí)機(jī)的選擇應(yīng)當(dāng)慎之又慎。不過(guò)從高層醞釀把新疆列為資源稅改的試點(diǎn)這一公開信息來(lái)看，資源稅改基本是“板上釘釘”了。