“政府俘獲”:權(quán)力尋租的高級形態(tài)

盧正剛

長期以來，我國腐敗問題主要集中表現(xiàn)為執(zhí)行性的腐敗，即政府公職人員在執(zhí)行法律法規(guī)的過程中不嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，有意降低或者提高標(biāo)準(zhǔn)以謀取私利。一般來說，從事這種腐敗行為的官員主要利用法律法規(guī)賦予他們的自由裁量權(quán)，在法律規(guī)定的上下限之間給行賄人方便。直到郭京毅案曝光，人們才窺知權(quán)力尋租的高級形態(tài)：“政府俘獲”。

據(jù)公開資料顯示，原商務(wù)部條約法律司巡視員郭京毅在《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》和《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》兩部法規(guī)的制定過程中，故意通過含糊性和難以操作性的條文為外商能夠逃避監(jiān)管進(jìn)入敏感行業(yè)留下漏洞。3月18日，郭京毅案正式開庭審理，從法庭查明的案情來看，所涉金額并不很大，但該案卻是我國目前為止查明的唯一一起證據(jù)確鑿的“政府俘獲”案件。

所謂“政府俘獲”，通俗講就是立法腐敗，可以解釋為負(fù)責(zé)立法的政府公務(wù)人員接受企業(yè)(或集團(tuán))的賄賂，有意識地為企業(yè)制定有利于其獲得長期利潤的法律法規(guī)。它有以下幾個不同于其他腐敗案件的特點：

一、“政府俘獲”是資本和權(quán)力相互勾結(jié)滲透的升級化，是政策法規(guī)制定者和行賄者之間的買賣政策法規(guī)制定權(quán)的行為，能為行賄者帶來長期穩(wěn)定的收益。與執(zhí)行性腐敗相比，“政府俘獲”對企業(yè)或集團(tuán)來說是資本權(quán)力化的過程，對法規(guī)政策的制定者來說則是權(quán)力資本化的過程，這表明權(quán)力尋租雙方不滿于過去的“小打小鬧”，而是朝著更深層次的利益結(jié)盟方向發(fā)展。

二、“政府俘獲”嚴(yán)重影響國家經(jīng)濟安全。相對來說，執(zhí)行性的腐敗只要官員換人，漏洞就可以彌補，而“政府俘獲”卻很難彌補，法規(guī)政策一旦被“定制”，會導(dǎo)致整個產(chǎn)業(yè)市場為某些企業(yè)集團(tuán)所壟斷。郭京毅的行為更直接導(dǎo)致中國的產(chǎn)業(yè)市場被外資所控制，據(jù)北京交通大學(xué)產(chǎn)業(yè)安全研究中心近日發(fā)布的《2009中國產(chǎn)業(yè)外資控制報告》稱，近10年來，外資對中國第二產(chǎn)業(yè)即工業(yè)的市場控制程度穩(wěn)步上升，平均控制率已接近1／3，超過一般行業(yè)市場控制度的警戒線。這其中固然有我國原來法律政策滯后的因素，但上述兩部法規(guī)的出臺顯然沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、“政府俘獲”行為具有更深的隱蔽性。長期以來，由于從事法規(guī)政策執(zhí)行權(quán)的公務(wù)人員整天與企業(yè)直接打交道，因此對這些公務(wù)人員的監(jiān)督是目前我國反腐敗的重點。而制定法規(guī)政策的官員一般與企業(yè)沒有直接的聯(lián)系，常被認(rèn)為沒有“油水”可撈，所以至今不是紀(jì)檢監(jiān)察部門重點防范的對象。這次郭京毅之所以被發(fā)現(xiàn)，是因為其同學(xué)兼同伙張玉棟被其惱羞成怒的情人執(zhí)意告發(fā)才得以揭露，否則，法律制定過程中的技術(shù)性和專業(yè)性等足以作為借口遮掩其非法的行為。

四、“政府俘獲”行為具有一定的普遍性。雖然，郭京毅案是我國目前為止查明的唯一一起證據(jù)確鑿的“政府俘獲”案件，但這絕不是個別現(xiàn)象，如一些城市出租車市場壟斷就和出租車公司對相關(guān)政策制定者的收買相關(guān)，直銷行業(yè)的立法和直銷牌照對國外少數(shù)企業(yè)的頒發(fā)等。

世界銀行經(jīng)濟學(xué)家喬爾·赫爾曼等人在1999年對前蘇聯(lián)和東歐等22個轉(zhuǎn)軌國家的“政府俘獲”問題進(jìn)行專門調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，“政府俘獲”現(xiàn)象在轉(zhuǎn)軌國家普遍存在，其中11個國家非常嚴(yán)重。

但現(xiàn)狀卻令人尷尬，對這類腐敗行為，中國的刑法缺乏針對性的罪名，只能以受賄罪論處。而這類犯罪行為可能受賄金額不一定很大，但危害卻極大，如果以通常的受賄罪來論處，尚不能準(zhǔn)確反映其罪行。有媒體提出以受賄加漢奸的指控而對郭京毅處以叛國罪，也不合適，因為“政府俘獲”行為既可以向外商出賣政策，也可以向國內(nèi)利益集團(tuán)出售。

根本上降低其危害，要通過加強對法規(guī)政策制定者權(quán)力的監(jiān)督，并分散其立法權(quán)來實現(xiàn)。長期以來，我國部門性立法具有權(quán)力集中和不透明的弊端，加上立法權(quán)本身較強的專業(yè)性和技術(shù)性，導(dǎo)致公眾很難參與，為“政府俘獲”留下漏洞。對此，人大應(yīng)強化立法權(quán)的行使，重要法律盡量自己制定，可以吸引專家學(xué)者參與，甚至可以外包。對于由政府部門制定的政策法規(guī)要加強監(jiān)督，嚴(yán)格程序規(guī)定，特別是充分聽取吸收利益相關(guān)方的意見和訴求，公布草案接受社會公眾的參與和監(jiān)督，實現(xiàn)由極少數(shù)人壟斷立法權(quán)向公眾參與立法的轉(zhuǎn)變。

另一方面，在具體人事安排上，應(yīng)推動政策法規(guī)制定人員的崗位交流。郭京毅在外資政策制定崗位一干就是20多年就是一個典型，這為其利用對政策的諳熟和長期的人脈資源來尋租提供了條件。

喬爾-赫爾曼指出，轉(zhuǎn)軌國家的“政府俘獲”問題是一種內(nèi)生性病癥，是資本和權(quán)力聯(lián)合的深化和發(fā)展，它將阻撓任何試圖改變這種狀況的改革者的努力。這就是在具體的對策背后，真正的挑戰(zhàn)所在。