房產(chǎn)稅劍指何方?

邢少文

在目前這種高投入、參與投資的發(fā)展模式下,房產(chǎn)稅是解決不了地方政府的土地財(cái)政沖動的。而一個(gè)現(xiàn)實(shí)的難題是,在目前財(cái)政預(yù)算透明度不強(qiáng)的情況下,如何確保稅收返還于比如廉租房、醫(yī)療、教育建設(shè)等公共利益支出?

進(jìn)入10月以來,關(guān)于房產(chǎn)稅的討論再度喧囂。

事實(shí)上,作為一種財(cái)產(chǎn)稅稅種,房產(chǎn)稅曾在舊條文里休眠了24年,曾經(jīng)熱議的合并稅種物業(yè)稅也在一些試點(diǎn)城市空轉(zhuǎn)了7年。

此番中央部委及地方政府再度釋放房產(chǎn)稅信息,所引發(fā)的爭論之激烈,足以說明今時(shí)社會矛盾之尖銳及利益沖突之復(fù)雜。

但來自國家部委的表態(tài)是紛紜的,而來自試點(diǎn)城市流傳的試點(diǎn)方案也差異頗大,這足以說明這一稅種開征的真實(shí)出發(fā)點(diǎn)及目標(biāo)之模糊與搖擺。

征稅出發(fā)點(diǎn)

目前,財(cái)政部已將“完善房產(chǎn)稅制度”列入其2010年工作要點(diǎn),而發(fā)改委在其2010年度經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)中也提及“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。上海、重慶、深圳等城市也傳出將出臺試點(diǎn)方案的消息。

在目前房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控舉措不斷的背景之下,房產(chǎn)稅信息釋放的真實(shí)意圖究竟何在?

“開征房產(chǎn)稅的目的無非是兩個(gè),一個(gè)是解決地方財(cái)政收入問題,一個(gè)是調(diào)控房地產(chǎn)市場?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓對本刊記者說。

2004～2005年,劉桓在北京市稅務(wù)局掛職副局長,其時(shí)北京正在進(jìn)行物業(yè)稅空轉(zhuǎn)試點(diǎn)?！暗菚r(shí)候房地產(chǎn)價(jià)格尚沒有暴漲,所以當(dāng)時(shí)出臺物業(yè)稅的目的是要解決土地財(cái)政的問題,因此決策層并未有決心要推進(jìn)這一稅種的開征?！眲⒄f。

現(xiàn)時(shí)追尋土地財(cái)政的問題,矛頭似乎都指向了1994年分稅制改革,但實(shí)際上,是自2004年8月31日之后,土地協(xié)議出讓被叫停,政府壟斷土地出讓渠道之后,才開始了一輪土地財(cái)政的突飆猛進(jìn)。按照設(shè)想,物業(yè)稅作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)稅,將為地方政府提供穩(wěn)定的地方稅收來源,減少對土地財(cái)政的過分依賴。

而追尋房產(chǎn)稅的起源,則要?dú)w結(jié)到1956年出臺的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》(下稱《暫行條例》)。1950年1月,當(dāng)時(shí)的政務(wù)院公布《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》,規(guī)定全國統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅兩個(gè)稅種。同年6月調(diào)整稅收,將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅。上世紀(jì)80年代,鑒于城鎮(zhèn)土地屬于國家所有,使用者沒有土地所有權(quán),我國將城市房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地稅兩個(gè)稅種,并于1986年頒布了《暫行條例》。在這個(gè)暫行條例中,“房產(chǎn)稅由產(chǎn)權(quán)所有人繳納”。

但與物業(yè)稅改革的基本框架是將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費(fèi)合并,轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取,其額度及操作難度大大超于房產(chǎn)稅不同,房產(chǎn)稅的征收則看上去相對容易一些,因此在兩年前關(guān)于房產(chǎn)稅的討論亦開始出現(xiàn)。

真正到了1998年住房市場化改革之后,高房價(jià)問題逐漸成為城鎮(zhèn)居民的心頭之患,并伴隨其泡沫化,成為了一個(gè)社會矛盾集合體。在一些地方政府和房地產(chǎn)商結(jié)成牢固利益聯(lián)盟之后,房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收開始被賦予了解決地方財(cái)政收入和調(diào)控市場的作用。

但在國務(wù)院公布的《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中,對于住房保有環(huán)節(jié)的稅收的表述還是“深化房地產(chǎn)稅制改革,研究開征物業(yè)稅”。直到今年4月,新一輪房地產(chǎn)宏觀調(diào)控舉措“國十條”出臺,但仍未能遏制重點(diǎn)城市房價(jià)的快速攀升,“開征房產(chǎn)稅”開始頻頻亮相。

重拾一項(xiàng)只需國務(wù)院修改便可出臺的《暫行條例》,在劉桓看來一方面是應(yīng)對宏觀調(diào)控之“失效”,同時(shí)又能給地方政府“開源”。一方面要穩(wěn)定住房價(jià)格,一方面要增加地方政府收入,房產(chǎn)稅的開征似乎正好承受了這兩樣功能。

如果穩(wěn)定房地產(chǎn)銷售價(jià)格,則可能出現(xiàn)的局面是土地成交量或成交金額下降,鑒于宏觀調(diào)控“打壓”的大環(huán)境,地方政府對土地出讓金收入的愿景也將有所下降。在未來城市化飽和,土地出讓金逐漸下降的情況下,從土地出讓收入轉(zhuǎn)向房屋保有環(huán)節(jié)稅收收入,亦是趨勢之一。

在這次積極申報(bào)房產(chǎn)稅試點(diǎn)的城市中,重慶目前的試點(diǎn)方案已上報(bào)至三部委會簽。而根據(jù)中國指數(shù)研究院的報(bào)告,2010年1～9月,重慶土地出讓成交總價(jià)為286億元,同比下降9%。

現(xiàn)實(shí)矛盾

在劉桓看來,房產(chǎn)稅的另一個(gè)重要功能是完善財(cái)稅體系,作為房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收,在過去是缺失的,這并不利于地產(chǎn)的調(diào)控,最明顯的是對住房空置率的調(diào)控,這一稅種對房地產(chǎn)市場上的投資、投機(jī)者具有擠出效應(yīng)。

我國房地產(chǎn)市場現(xiàn)有主要稅費(fèi)項(xiàng)目中,營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、交易契稅等都集中在開發(fā)流通環(huán)節(jié),而保有環(huán)節(jié)的稅種僅有城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅兩個(gè)稅種。

10月中旬,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,對個(gè)人所有的住房恢復(fù)征收房產(chǎn)稅是必要的,“既有利于調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)富分配,也有利于健全地方稅體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及土地節(jié)約集約利用,引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)?！?/p>

“具體的征稅方案制定,將涉及房產(chǎn)稅可能發(fā)揮的功能不一?！北本┐髮W(xué)房地產(chǎn)研究所所長、中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長陳國強(qiáng)則對記者說。

“解決土地財(cái)政問題的一個(gè)前提是房產(chǎn)稅具有替代作用,房產(chǎn)稅作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)稅,成為地方政府的穩(wěn)定收入之后,將土地出讓金降下來,將交易環(huán)節(jié)的稅種合并,總體稅負(fù)降低。但這涉及的并非一項(xiàng)房產(chǎn)稅所能解決,地方政府的財(cái)政收入涉及的是事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配,地方政府目前這種高投入、參與投資的發(fā)展模式下,一項(xiàng)稅收是解決不了地方政府的土地財(cái)政沖動的?！标悋鴱?qiáng)認(rèn)為。

這可能意味著,在土地財(cái)政無法改變的情況下,房產(chǎn)稅又作為一項(xiàng)額外的稅收,成為市場經(jīng)濟(jì)體和購買者的另外一項(xiàng)稅負(fù)。

我國近年來的宏觀稅負(fù)一直呈現(xiàn)上升比例,以政府財(cái)政收入占GDP的比重來計(jì)算,我國近3年的宏觀稅負(fù)均超過30%,這一水平已經(jīng)向工業(yè)化國家看齊,甚至有國外研究機(jī)構(gòu)聲稱中國的稅負(fù)痛苦指數(shù)全球第二。

而中國的房產(chǎn)稅與歐美等土地私有制國家的房產(chǎn)稅之區(qū)別在于,中國城鎮(zhèn)土地為國有,消費(fèi)者購房獲得房屋所有權(quán)70年,已攤分了土地出讓金,相當(dāng)于攤分了房屋70年的租金。如果購房者已經(jīng)支付了70年的土地租金,再支付土地持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅,則相當(dāng)于重復(fù)征稅。

另一方面,“調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)富分配,放在房產(chǎn)稅的身上,顯得有點(diǎn)大了。財(cái)富分配體系目前存在的問題,就像靠個(gè)人所得稅來調(diào)劑一樣,作用是有限的。財(cái)富分配體系的不合理目前主要在于政府收入和企業(yè)收入過重,初次分配不合理的問題最為突出,灰色收入和腐敗問題,這不僅僅是靠一項(xiàng)稅收就能解決得了的?！北贝蟮禺a(chǎn)基金中心主任、北京國際發(fā)展投資有限公司CEO杜猛則對記者說。

“在這里面,官員的多套房產(chǎn)數(shù)據(jù),要不要披露?怎么披露?”杜猛說。此外還有諸如福利分房、集資房等認(rèn)定和估值技術(shù)難題的背后,實(shí)質(zhì)又是利益群體的阻障。

陳國強(qiáng)同時(shí)認(rèn)為,依靠房產(chǎn)稅來打擊目前的房產(chǎn)價(jià)格,這樣的期望太大,房產(chǎn)稅并非“核武器”,而是一個(gè)長效機(jī)制,立竿見影的效果是不太可能的,只會針對少部分的投資投機(jī)者征收。但改變不了中國快速城鎮(zhèn)化過程中商品房住宅的供不應(yīng)求的大格局。

“稅基過窄,稅率過低,調(diào)控的作用微少,稅基過寬,稅率過高,增加的稅負(fù)過重,要衡量具體的設(shè)計(jì)方案?！倍琶驼J(rèn)為。

而在更多的人看來,開征一項(xiàng)新稅種所可能遇到的最大反對意見在于,稅負(fù)在增加,但稅收去向在目前財(cái)政預(yù)算透明度不強(qiáng)的情況下,如何返還于比如廉租房、醫(yī)療、教育建設(shè)等公共利益支出?這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的難題。

在種種爭議尚未厘清的情況下,據(jù)媒體報(bào)道,重慶市目前上報(bào)至財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案,采用了按“套數(shù)越多、面積越大”——稅率逐級提高的累進(jìn)計(jì)稅方式,其原理與個(gè)人所得稅的累進(jìn)稅率相同。而財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)啟動了對房地產(chǎn)稅的會簽程序,其中就包含采用累進(jìn)計(jì)稅方式的“重慶方案”。