氣候談判,如何繞開美國陰影

李 月

當氣候法案在美國參議院已步履艱難的情況下，一份需要讓美國的減排接受國際核查和監(jiān)督的氣候協(xié)議即便能夠在參議院得以通過，也可能耗時良久。鑒于此，任何過于倚重美國之強制承諾的國際協(xié)議都會面臨極大的不確定性。

當4月11日深夜的會談結(jié)束時，聚首德國波恩的180多個國家的氣候談判代表們確認，到今年底的墨西哥坎昆峰會之前，聯(lián)合國還需要再舉行兩輪各超過一周的會談以推進“后京都協(xié)議”的談判。然而，日程之外，一些更實質(zhì)性的問題，如氣候談判的方向和關鍵性議題等，更是各國代表明爭暗斗的焦點。

面對美國國內(nèi)氣候立法進程遲滯所造成的談判困局，各方應在雙軌制的格局下，盡快完成《京都議定書》軌道的談判，保證議定書的順利延續(xù)，同時在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(簡稱UNFCCC)長期行動工作組這一軌下，作開放性努力，以保障在2011年南非峰會之前完成“后京都協(xié)議”框架性淡判。

“雙軌”不是退回過去

波恩會談前后，各方爭鋒的首要焦點是談判的“雙軌制”問題，即未來的談判是繼續(xù)“雙軌制”(《聯(lián)合國氣候變化框架公約》長期行動工作組和《京都議定書》工作組兩軌)還是并為一軌。對此，發(fā)展中國家一直堅持，“雙軌制”的談判模式在《巴厘路線圖》中就已經(jīng)明確下來了，是未來談判的基礎。如果放棄“雙軌制”，就意味著放棄《京都議定書》下“共同但有區(qū)別的責任原則”。因此，接下來的談判應該圍繞更具法律約束力的《京都議定書》和《巴厘路線圖》展開。然而發(fā)達國家，尤其是美國。則不停地拋出雙軌合并的提議。在2月份提交給聯(lián)合國的談判立場文件中，美國就表明，希望以并不具有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》為談判的新起點，疾步過渡到“所有的主要經(jīng)濟體”都承擔有法律約束力之減排目標的“單軌”模式。

美方的提議看似“進步”，其實只會令談判再多空轉(zhuǎn)一年時間。和2009年初國際社會的熱切期盼相反，現(xiàn)在少有代表對今年底能在坎昆峰會上達成協(xié)議抱持很大的信心，大多數(shù)人直接把目光投到2011年的南非峰會。代表們的悲觀情緒可以從今年2月初各國提交聯(lián)合國的立場文件中找到根源。從文件看，主要國家的立場差異并沒有明顯縮小的趨勢。用位于華盛頓的“憂思科學家聯(lián)盟”成員奧爾登·梅爾的話說，“沒有人相信2010年能達成一個全面的氣候協(xié)議；各方的鴻溝實在太大了”。UNFCCC執(zhí)行秘書長伊沃·德波爾也直言，在今年底的坎昆峰會上不可能達成一個最終的氣候協(xié)議。

德波爾建議，近期內(nèi)，各國應把重點放在幫助窮國適應氣候變化和保護森林等切實的行動上，而不應僅僅盯著能否達成有法律效力的協(xié)議。如果各方能夠在談判的雙軌制上達成一致，那么接下來，那些已經(jīng)有明確共識的領域可能在今年的談判中取得實質(zhì)性進展。這些領域包括啟動《哥本哈根協(xié)議》中提出的氣候適應基金，推進森林碳匯REDD項目，為小島國和最不發(fā)達國家提供適應氣候變化的能力建議和技術援助等。這樣，坎昆峰會可以達成一個操作性框架，指引各國的減排工作。

美氣候立法雄心受挫

作為世界上最大的溫室氣體“存量”排放國，美國如能重返發(fā)達國家強制減排行列，將是達成“后京都協(xié)議”的最有力保障。而各國把200g年哥本哈根峰會達成“后京都協(xié)議”的目標推遲到2010年的坎昆峰會，一定程度上也是考慮到美國國內(nèi)氣候立法的進展，期望它能夠在2010年完成立法，以便于美國在國際上承諾強制減排目標。

然而，從美國國內(nèi)氣候立法的動態(tài)和其國內(nèi)政治體制來看，短期內(nèi)讓美國重返強制減排行列的可能性比較小。

2009年3月，氣候法案進入美國眾議院的議程。到現(xiàn)在，一年多時間過去了，氣候法案還在美國參議院“徘徊不前”。而從2009年6月眾議院通過的氣候法案到現(xiàn)在參議院版的法案。其核心內(nèi)容如美國近期的減排目標、碳交易(cap-and-trade)市場的規(guī)模、受減排約束的行業(yè)等都大幅縮水。

在眾議院通過的氣候法案中，美國85％的行業(yè)和領域被涵蓋，基本上包括所有的電力企業(yè)，以及每年二氧化碳排放當量超過2.5萬噸的主要工業(yè)企業(yè)。同時，一個全面的碳交易市場將在2012年正式啟動。法案還劃出20億噸的碳補償貿(mào)易空間用于補貼美國國內(nèi)和發(fā)展中國家的減排行動。在該法案通過之初，國際氣候談判領域大受鼓舞，斯坦福大學法學院教授湯姆·海勒甚至將之評價為“美國在氣候變化政策基調(diào)上的根本性轉(zhuǎn)變”。

然而，氣候法案去年7月進入?yún)⒆h院議程之后，不僅面臨著在日程上被醫(yī)保法案擠壓而步步退縮的窘境，而且在法案的實質(zhì)性內(nèi)容上也一再縮水。到了今年的3月底，根據(jù)法案撰寫人之一、參議員林賽·格雷漢姆透露的消息，在4月底即將公布的參議院最新版氣候法案中，只有電力行業(yè)還將保留市場化的“碳交易”模式，從2012年開始進行配額交易；石油化工行業(yè)將通過對終端產(chǎn)品如汽油和柴油“征收碳稅”的方式促進減排；其它行業(yè)，如鋼鐵、水泥、造紙等，在2016年之前都不會受到碳排放的限制，在2016年之后才可能加入到碳交易框架中來。如此一來，美國在短期內(nèi)的減排目標會大大降低，碳市場規(guī)模也可能大大縮小。在3月底的紐約綠色交易峰會上，有專家估計縮水后只剩下電力行業(yè)的美國碳市場每年僅需要購買8000萬到1.5億噸的碳減排指標，只及眾議院氣候法案中劃出的每年20億噸碳指標購買空間的1／10。至于對石油化工行業(yè)征收的碳稅，根據(jù)華盛頓一些能源分析機構(gòu)的估計，這將會使每加侖汽油提價10到20美分；考慮到美國現(xiàn)在2到3美元一加侖的油價，征收碳稅預計對美國家庭的影響甚微。

從美國現(xiàn)在的國內(nèi)政治氣候來看，奧巴馬總統(tǒng)和民主黨主導的參議院對氣候法案做出這樣的大幅調(diào)整也是形勢所迫。自從美國房地產(chǎn)市場發(fā)生次貸危機以來，公眾對大規(guī)模的金融創(chuàng)新產(chǎn)品有著很強的抵觸情緒。因此，“氣候法案將創(chuàng)造出一個新的萬億金融市場”的說法在美國一直是眾矢之的。而去年底哥本哈根氣候峰會的黯然落幕也使得氣候變化這個議題在美國公眾的視野中逐漸暗淡下來。因此，在近期的立法游說中，奧巴馬總統(tǒng)及參議院的民主黨領袖們都刻意強調(diào)氣候法案在應對能源安全和提供就業(yè)機會等方面的優(yōu)勢，而淡化“應對氣候變化”這樣的提法。這些擔心也最終促進了民主黨在氣候立法上的策略性轉(zhuǎn)變，如降低近期的減排要求，縮小碳市場的規(guī)模，支持美國本土的石油開發(fā)以及發(fā)展核電等。即便如此，氣候法案要想年內(nèi)在參議院得以順利通過，勝算也不大。

以先行減排倒逼英國?

進一步來看，即便美國參議院今年最終能夠完成氣候法案的立法工作，國際氣候談判也能夠如期在今年或明年底達成協(xié)議，但這份協(xié)議能否改寫《京都議定書》的命運、在美國國會得到順利批準，又是巨大的未知

數(shù)。根據(jù)美國國會的規(guī)定，美國政府簽署的國際條約只有在國會投票通過后才能對美國生效，其中參議院的要求是2／3多數(shù)通過，即需要67票，這比美國國內(nèi)的立法如氣候法案的通過所需要的60票還多出7票?，F(xiàn)在，當氣候法案在美國參議院已步履艱難的情況下，一份需要讓美國的減排接受國際核查和監(jiān)督的氣候協(xié)議即便能夠在參議院得以通過，也可能耗時良久。

在這樣的政治體制下，任何過于倚重美國之強制承諾的國際協(xié)議都會面臨其命運的極大不確定性。

而國際氣候談判卻無法繼續(xù)承受這種不確定性。從氣候談判的程序來看，在氣候協(xié)議達成之后還需要通過談判來制定一系列的執(zhí)行機制，并且還需要各成員國國內(nèi)的批準。而從現(xiàn)在到2012年《京都議定書》到期只剩下3年的時間，那么，很有可能到2012年結(jié)束時我們還沒有一個新的、完整的機制來延續(xù)《京都議定書》——當初，從《京都議定書》1997年達成協(xié)議到2003年左右完成執(zhí)行機制的設計，到2005年生效，中間用了8年。因此，在未來的3年中，任何進一步的拖延，對現(xiàn)有的國際氣候機制能否順利延續(xù)都生死攸關。

在這樣緊迫的國際形勢下，各國的談判代表們應該更切實地面對美國的拖延造成的談判困局：在雙軌制的格局下，盡快完成《京都議定書》軌道的談判，保證議定書的順利延續(xù)；在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》長期行動工作組這一軌下，考慮到美國的任何承諾都可能因為國會的“刁難”而縮水或放棄，因此，美國和發(fā)展中國家的承諾目標都可以保留更多的彈性空間。在這樣的前提下，如果各方能夠在2011年之前完成框架性談判達成協(xié)議，將給國際聯(lián)合減排行動帶來極大的促進。而即便從美國國內(nèi)政治最糟糕的情形——美國國會仍不批準“后京都協(xié)議”的角度來分析，以《京都議定書》達成后的這十來年時間為參照，一個沒有美國有力參與的國際氣候協(xié)議仍然可能有效地推動全球的減排行動，仍有可能帶來全球經(jīng)濟和社會的歷史性轉(zhuǎn)變。那么，10年后，當其它的發(fā)達國家和主要的發(fā)展中國家著手制定新一輪的全球氣候戰(zhàn)略時，如果美國仍然在全球減排體系的邊緣游離，到那時候，也許這些發(fā)達國家和主要的發(fā)展中國家可以考慮一起制定針對美國的“碳關稅”政策了。

2009年3月，氣候法案進入美國眾議院的議程。到現(xiàn)在，一年多時間過去了，氣候法案還在美國參議院“徘徊不前”。而從2009年6月眾議院通過的氣候法案到現(xiàn)在參議院版的法案，其核心內(nèi)容如美國近期的減排目標、碳交易市場的規(guī)橫、受減排約束的行業(yè)等都大幅縮水。