新疆:煤炭盛宴中的制度盲區(qū)

楊春學

如何通過對煤礦產業(yè)的制度安排，約束它們的機會主義行為，使它們的利潤最大化行為與新疆社會經濟的可持續(xù)發(fā)展切實結合起來，成為新疆地方政府的基本職責。

新疆擁有對我國經濟發(fā)展至關重要的兩大能源資源——豐富的石油和煤炭。新疆未來社會經濟的發(fā)展，在很大程度上也將有賴于對這兩大資源的有效開發(fā)和利用?？梢哉f，這是新疆的未來經濟之所在。

經過多年的開發(fā)，新疆的石油工業(yè)獲得了長足的發(fā)展，也積累了豐富的經驗，并對當地社會經濟的發(fā)展起了巨大的推動作用。這是有目共睹的事實。

相對而言，煤炭資源的開發(fā)和利用還處于初期階段，也是一個充滿希望的初期階段：新疆煤田地質局完成的第三次煤礦預測資源量為1.82萬億噸；從2002年開始實施煤炭資源整合，引進大企業(yè)大集團通過兼并、重組等方式整合煤炭資源；2007年國務院把新疆定為我國能源資源戰(zhàn)略基地，并發(fā)布《關于進一步促進新疆經濟社會發(fā)展的若干意見》，新疆將以準東、吐哈、伊犁、庫拜四大煤田為基地，大力發(fā)展煤化工。

前一階段，政府已經成功地引人大量的投資，今后的重點應轉向制度安排方面，注意政策方面可能存在的“盲區(qū)”。

“圈而不開發(fā)”

勘探權與優(yōu)先開發(fā)權的結合，已經使新疆在探明儲藏量和引入大型企業(yè)方面獲得了巨大的成功。這種“探采結合”的模式還需實行。因為，雖說新疆煤炭的理論預測儲量巨大，但勘探程度仍然很低，探明儲量少。據統(tǒng)計，截至2006年底，累計探明儲量僅1200億噸，占預測量的4.53％，其中，詳查以上的儲量僅占探明儲量的9.3％，可供建井儲量僅為42.2億噸。

即使是要使這些已有的勘探成就成為促進新疆進入良性發(fā)展的軌道，也還需要進一步深化這方面的體制改革。目前，在這方面存在的最突出問題是“圈而不開發(fā)”。

進入新疆的大企業(yè)幾乎都是以“煤化工”作為獲得資源開發(fā)權的最重要理由。那么，實際情況究竟如何呢?實地調研讓我們看到的，只是原煤的開采和外運，所有的煤化工項目沒有實質性的上馬跡象，幾乎都處于所謂的“論證階段”，沒有實質性的啟動項目。其他人的調研結果也大致如此。當然，煤化工項目的投資大，技術復雜、建設周期較長，需要細致的工作。問題的關鍵是：某些企業(yè)有以煤化工項目之名，行圈占煤資源之實的嫌疑。

已圈占大量煤炭資源的大企業(yè)集團“圈而不開發(fā)”的行為，讓新疆煤電煤化工基地的籌建者們頭疼不已。一位不愿透露姓名的縣政府領導說：“這幾年，大企業(yè)大集團來得很多。質量好、容易開采的資源，基本上被他們‘瓜分完畢?，F在的問題在于，一些企業(yè)不認真履行當初與自治區(qū)簽訂的協(xié)議，‘圈而不開或者‘圈而緩開，拖拖拉拉。后來真正想參與煤炭資源開發(fā)的企業(yè)，反而沒有資源了?！薄拔覀兡苋∠麄兊目碧介_發(fā)權嗎?不能。因為進疆大企業(yè)大集團的級別很高，縣、州政府根本不被他們放在眼里。再說，這些都是自治區(qū)請來的‘財神，基層根本得罪不起?！?/p>

如何應對這種“圈而不開”的現象，是一個復雜的問題，涉及適合的產業(yè)選擇問題。但是，從勘探權與優(yōu)先開發(fā)權制度方面來說，我們應當允許“挑選失敗”的錯誤的發(fā)生，同時又有糾正這類失誤的制度機制。這是人的不完備知識形態(tài)在政策形成過程中的自然表現，沒有必要諱莫如深。

糾錯機制中最重要的環(huán)節(jié)是：在“探采結合”模式的制度設計上，必須有預設的終止條款。也就是說，為了保證煤炭資源不被“圈而不開”者長期占據，一個較好的做法就是根據預設條件及時將其剔除。為此，對每一個勘探權與優(yōu)先開發(fā)權項目，政府不但事先要有識別項目成功或失敗的明確標準，同時還要具有經過一段合理的時間后撤回開發(fā)權的自動終止條款。

“圈而不開”的現象也主要出現在煤化工領域(煤電項目獲得了一些實質性的進展)。之所以出現這種現象，確實也有一些客觀的市場和技術因素，走向產業(yè)化尚需時日。

多層次重視環(huán)境保護問題

不論選擇什么樣的、以煤炭為基礎的產業(yè)，在實踐中，煤炭的開采和利用都必然會帶來兩大類環(huán)境問題。第一類是生態(tài)問題，土地質量的下降、自然植被毀壞、地下水破壞、水土流失和土地沙漠化等。第二類是污染問題。在我國每年向大氣排放的粉塵和二氧化硫中，分別有70％和90％是由燃煤引起的。

只要進行礦產開發(fā)，這類影響是不可避免的。問題是如何使這類影響降到合理的、可接受的水平?因此，應當按照“誰開發(fā)，誰保護，誰污染，誰治理，誰破壞，誰恢復”的原則，制定相應的具體的地方性政策措施。這是保證新疆的煤炭資源型地區(qū)社會經濟可持續(xù)增長的最根本基礎。

新疆大規(guī)模的煤炭開采和利用已經開始，新疆要注意充分吸取其他地方的教訓，防患于未然。166萬平方公里的新疆地處歐亞大陸腹地，是典型的內陸干旱荒漠性氣候，植被稀少，生態(tài)脆弱，自然災害頻繁。大規(guī)模的煤炭開發(fā)建設，很有可能使原本就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境進一步惡化。例如，準東煤電煤化工產業(yè)帶位于新疆準噶爾盆地東部，屬低山荒漠、半荒漠區(qū)，目前植被覆蓋率不足10％。在這類地區(qū)，煤炭開發(fā)對環(huán)境的影響是巨大的。

其中，對于靠近居民區(qū)的煤礦開發(fā)，則應重視煤炭中有害元素的分布、遷移和防治。煤中有22種有害元素。不同的煤礦區(qū)中，有害元素的含量不同。這些有害元素在燃燒過程中具有動態(tài)遷移規(guī)律。山西成為惡性腫瘤、塵肺病、新生兒出生缺陷、呼吸道疾病等的高發(fā)區(qū)，就與此有直接關系。新疆要深入研究不同區(qū)域煤炭中微量有害元素的含量、賦存狀態(tài)、成因及其分布規(guī)律，研究其遷移、釋放行為，使資源利用與環(huán)境得以協(xié)調，保證人民群眾的生命安全。

另外，雖然新疆地廣人稀，但伴隨大量的煤炭的燃用和開發(fā)而來的環(huán)境問題，特別是粉塵、二氧化硫、硫化氫、一氧化氮等的排放，更是不容忽視的。新疆各個產煤區(qū)都不同程度地存在這類問題。

發(fā)達國家的實踐表明，只要運用潔凈煤技術就可以極大地減輕污染問題。只要政府對有關方面的技術運用提出明確的要求和規(guī)定，就可以基本達成治污的目標。

擺脫“資源詛咒”

“資源詛咒”原意是指自然資源豐富的地區(qū)或國家因過度依賴資源而導致經濟落后的現象。在這里，我們用這一概念來描述的是這樣一種現象：資源的開發(fā)使開發(fā)者的收益不斷增長，但農民賴以生存的自然基礎卻遭到毀滅性的破壞--被污染的水質、被沙化和黑化而無法再種植的土地等。這種“資源詛咒”的最大受害者是無法遷移的當地居民。

新疆必須防止這類現象的發(fā)生。這是保證新疆社會經濟可持續(xù)發(fā)展的社會基礎。對于地處邊疆的新疆來說，這一問題特別重要。在各種投資和項目的計劃中，我們都可以看到對GDP、財政之貢獻的推測，附帶

的還有對就業(yè)貢獻的說明，但看不到更多的利民的分析和說明。這方面。我們既應借鑒新疆石油開采行業(yè)的成功經驗，也要吸取其它產煤區(qū)的教訓，建立良好的補償機制。

煤礦的開采和利用自然會給當地居民帶來某些利益，例如，農牧民打工機會的增多、基礎設施的改善等。但是，這與生態(tài)補償是不同的受益方式。“生態(tài)補償”是與生態(tài)環(huán)境治理問題結合在一起但角度不同的一個獨特問題。這方面，國內的討論通常處于混亂狀態(tài)，不區(qū)分礦區(qū)的“生態(tài)環(huán)境治理”與“生態(tài)補償”，把二者混為一談。這類討論通常把“生態(tài)補償”定義為“通過對損害(保護)生態(tài)環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(保護)行為的減少(或增加)，達到保護生態(tài)環(huán)境的目的”。其實，這是生態(tài)環(huán)境治理而不是“生態(tài)補償”。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理要遵循的原則是，“誰開發(fā)，誰保護，誰污染，誰治理，誰破壞，誰恢復”?！吧鷳B(tài)補償”要解決的是因開采煤礦而受到損害的農牧民的生產和生活問題，遵循的原則是“誰受益、誰補償”。

如果說生態(tài)環(huán)境保護涉及更多的是生活的自然基礎問題，那么，生態(tài)補償直接針對的主要是對利益相關者——農牧民的生產和收入受到實質性不良影響的事實。因而，確切地說，“生態(tài)補償”應該稱為“受損補償”。這一問題直接與煤炭開采和利用所產生的環(huán)境問題相連。隨著煤炭的開采，耕地和牧場的質量、水源基礎、農牧產品的質量等都會出現明顯的下降。有些地方甚至會出現耕地和牧場完全遭到破壞，根本就不可能再利用的情形。

如果煤田處于遠離村莊的荒漠地區(qū)，也許這一問題不突出。但是，如果附近有村莊，則這一問題的合理解決就是非常重要而迫切的。新疆應爭取把“煤礦開發(fā)的生態(tài)補償”的制度建設納入國家的試點。

如何設計出一種合理的補償制度?這是一個需要細致研究和分析的問題。但是，不論是什么樣的補償制度，都必須遵循下述基本原則：第一、補償的標準必須保證農牧民的生活絕對不低于原來的水平；第二、補償的標準必須是動態(tài)的，即隨著時間的推移而按某一比例增長；第三、補償制度的建立必須是農牧民、企業(yè)和政府三方協(xié)商的產物。

新疆煤炭產業(yè)群發(fā)展的未來光明前途，還面臨一系列有待解決的問題。各種政策的制定其實是一個“干中學”的過程。在這一過程中，政府部門必須獨立于企業(yè)部門的利益，著眼于社會經濟的長期發(fā)展，特別是要考慮到當地農牧民的利益。