人口普查彰顯中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)

尹鴻偉

13億，15億，還是16億……中國(guó)現(xiàn)在到底有多少人?這個(gè)問(wèn)題最難準(zhǔn)確回答，或者說(shuō)其已經(jīng)是一件讓政府很覺(jué)得難堪的事情。

將于2010年11月1日至10日正式進(jìn)行的全國(guó)第六次人口普查工作，已經(jīng)在前期開(kāi)始了一些初步摸底、統(tǒng)計(jì)，主要調(diào)查人口和住戶的基本情況。此前的2009年5月，國(guó)務(wù)院就已經(jīng)成立了全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組，由副總理李克強(qiáng)擔(dān)任組長(zhǎng)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、公安部、人口計(jì)生委等部門的4位副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng)，其成員也由與之相關(guān)的20多個(gè)部級(jí)單位的領(lǐng)導(dǎo)組成。

“住戶不愿意開(kāi)門”、“開(kāi)門后不愿意如實(shí)登記信息”、“躲避普查人員的詢問(wèn)和登記”……并非所有人都在政府的一聲令下后就積極、無(wú)條件地配合著普查工作，無(wú)論在邊遠(yuǎn)的農(nóng)村，還是繁華的城市，甚至首都北京，都不時(shí)出現(xiàn)類似的情景，使此次人口普查工作遭遇到一些難題。

全國(guó)動(dòng)員打大戰(zhàn)

“這次又是一場(chǎng)人、財(cái)、物全國(guó)動(dòng)員的‘大戰(zhàn)役，即便是我們這樣的邊陲小城也積極行動(dòng)起來(lái)了。經(jīng)過(guò)前期初摸底，估計(jì)瑞麗的人口總數(shù)在20萬(wàn)至21萬(wàn)左右?！痹颇鲜〉潞曛萑瘥愂薪y(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)王懿表示，“按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，人口普查所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，并列入相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算，但是我們感覺(jué)有些吃緊?！?/p>

上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員梁中堂表示，新中國(guó)建國(guó)后分別于1953年、1964年、1982年、1990年、2000年進(jìn)行了五次全國(guó)人口普查，并從1982年普查開(kāi)始逐漸建立起每10年一次的普查制度，第六次普查估計(jì)中央財(cái)政將投入7億元，加上地方政府的投入，總量或達(dá)到80億元。

“應(yīng)該說(shuō)這樣的工作安排是必要和合理的，人口普查是許多現(xiàn)代國(guó)家反復(fù)實(shí)施的一項(xiàng)活動(dòng)，已經(jīng)有許多公認(rèn)的、操作性很強(qiáng)、行之有效的方法和程序，按照這些辦法去做，一般都能獲得比較滿意的調(diào)查結(jié)果?！彼f(shuō)。

此次人口普查從2007年底進(jìn)行“人戶分離”試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始，全國(guó)將動(dòng)員起600多萬(wàn)名普查指導(dǎo)員和普查員。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局為了高質(zhì)、高效地完成任務(wù)，已經(jīng)制定了具體的進(jìn)度表和流程圖，將整個(gè)工作列了20多個(gè)大項(xiàng)和120多個(gè)小項(xiàng)，每個(gè)大項(xiàng)、小項(xiàng)的工作完成時(shí)間都有具體要求，其中要求每名普查員按照劃定的工作量(大約80戶～100戶，250人～300人)，在10個(gè)工作日內(nèi)完成所負(fù)責(zé)“普查小區(qū)”的登記，達(dá)到“區(qū)不漏房”、“房不漏戶”、“戶不漏人”，全部結(jié)果預(yù)計(jì)2011年四五月正式公布。

“借鑒絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家一直都把境外人員作為普查對(duì)象的情況，此次人口普查首次將在中國(guó)境內(nèi)長(zhǎng)期居住的境外人員包括港澳臺(tái)人士也作為普查對(duì)象，便于及時(shí)了解情況，為其提供相應(yīng)服務(wù)并進(jìn)行管理。”王懿說(shuō)，“由于少數(shù)民族比重非常大的瑞麗市地處山水相連的中緬邊境地區(qū)，又是中國(guó)重要的國(guó)際通商口岸，全國(guó)各地都有流動(dòng)人口匯集到這里。其他如緬甸人及各種無(wú)國(guó)籍人員也達(dá)數(shù)萬(wàn)人之多，而邊境線上跨境而居、早出晚歸的邊民更是無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，這些情況給普查工作增添了許多問(wèn)題和困難?！?/p>

她表示，鑒于瑞麗市轄區(qū)居住、活動(dòng)的少數(shù)民族、外籍人員和無(wú)國(guó)籍人員眾多，普查使用語(yǔ)言非常復(fù)雜的實(shí)際情況，已經(jīng)在全市動(dòng)員了1200多名普查員，工作人員密度已經(jīng)高于國(guó)家的正常部署。

“此次人口普查，‘人戶分離、‘未登記戶口及‘人口流動(dòng)等現(xiàn)實(shí)情況皆為難題?！崩ッ魇械囊幻麘艏煺f(shuō)，“一方面是社會(huì)開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展使許多人跨地區(qū)流動(dòng)，因?yàn)樯婕昂⒆由蠈W(xué)、就醫(yī)等原因，許多人家搬了戶口卻沒(méi)有遷移；另一方面卻是由于計(jì)劃生育等國(guó)家、地方政策導(dǎo)致許多人不愿意、不能正常登記戶口?！?/p>

有專家已經(jīng)表示，現(xiàn)在無(wú)法說(shuō)清楚有多少人口沒(méi)有進(jìn)行戶口登記，但有30％的城市人口是人戶分離的，而要對(duì)2億多的流動(dòng)人口做到比較精準(zhǔn)的普查也非常困難。近幾年，從中央到地方也進(jìn)行了多次針對(duì)“外出人口”、“外來(lái)人口”、“同城人戶分離”等的專項(xiàng)試點(diǎn)。

“離開(kāi)戶口所在地的農(nóng)民工及其家屬存在形式種類繁雜，要弄清楚顯然很困難?！绷褐刑谜f(shuō)，“極不合理的戶籍制度使進(jìn)城農(nóng)民和早已經(jīng)被城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際吸納的農(nóng)業(yè)人口，卻不能及時(shí)轉(zhuǎn)化為已經(jīng)接納其工作和就業(yè)的所在城鎮(zhèn)人口，形成中國(guó)所特有的、大批量的農(nóng)民工現(xiàn)象?！?/p>

“2000年第五次人口普查12.6億的人口數(shù)據(jù)并不是普查登記匯總出來(lái)的，而是按照平時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)推算的，因?yàn)橹俺醪絽R總的普查登記人口還達(dá)不到12億——比1999年統(tǒng)計(jì)公報(bào)少1430萬(wàn)，比1998年少450多萬(wàn)?！绷褐刑谜f(shuō)，“如果總是這樣做，中國(guó)的人口普查就不是一般的質(zhì)量問(wèn)題，而是等于取消、否定了實(shí)際普查的意義。國(guó)家的主管部門會(huì)不會(huì)繼續(xù)像上次普查那樣用改變普查程序和結(jié)果來(lái)迎合平時(shí)的監(jiān)測(cè)結(jié)果，將是本次普查質(zhì)量的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)?！?/p>

王懿表示：“多年的工作經(jīng)驗(yàn)證明，如果沒(méi)有公安部門的配合，很多普查工作都很難正常開(kāi)展，所以公安部門的工作投入和態(tài)度舉足輕重。”在人口普查工作正式開(kāi)始之前，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)已經(jīng)先行一步開(kāi)展了戶口整頓工作，時(shí)間大致為2010年5月至9月，希望摸清人戶分離、流動(dòng)、外籍等人口數(shù)量，隨后人口普查部門據(jù)此進(jìn)行普查小區(qū)的界定，為人戶調(diào)查做準(zhǔn)備。

盡管全國(guó)人口普查辦公室一再?gòu)?qiáng)調(diào)，普查機(jī)構(gòu)不能利用入戶核對(duì)的機(jī)會(huì)，從事與人口普查戶口整頓和摸底工作無(wú)關(guān)的其他調(diào)查、收費(fèi)、辦證等地區(qū)行政管理事務(wù)，不得把普查到的信息移交別的國(guó)家行政機(jī)關(guān)作為使用的數(shù)據(jù)，以免對(duì)普查工作造成影響。不過(guò)，“政令不通”的情況仍然存在。2010年8月19日下午，4名陜西省渭南市警察在3名北京當(dāng)?shù)鼐斓呐阃?，假冒“人口普查的”騙開(kāi)了客居北京的作家謝朝平的家門，隨后沖上去給其戴上手銬帶回陜西調(diào)查。

普查的難點(diǎn)

“怕打擾”、“怕超生罰款”、“怕隱私暴露”已經(jīng)成為人口普查中存在的三大特點(diǎn)。學(xué)者何亞福表示，多處住房情況，離異、再婚、私生及領(lǐng)養(yǎng)子女等情況，都被視為個(gè)人隱私，更有人擔(dān)心如拆遷補(bǔ)償、領(lǐng)取未銷死亡退休金等利益得失，還有的人始終認(rèn)為人口普查與自己無(wú)關(guān)。

梁中堂說(shuō)：“違反計(jì)劃生育政策出生的人為逃避處罰在一個(gè)時(shí)期內(nèi)會(huì)隱瞞出生人口，所在地區(qū)和單位的領(lǐng)導(dǎo)和群眾為避免連帶責(zé)任和直接的領(lǐng)導(dǎo)、管理責(zé)任，實(shí)際也會(huì)鼓勵(lì)和縱容瞞報(bào)漏報(bào)?！?/p>

“超計(jì)劃生育在每年都是一個(gè)很大的數(shù)字，研究過(guò)去3次人口普查，低年齡的漏報(bào)人口都有一個(gè)較大的數(shù)字?！彼f(shuō)，“例如對(duì)照1990年普查中8歲組和1982年普查的0歲組，可以發(fā)現(xiàn)8年間不但沒(méi)有因必定會(huì)發(fā)生的一定量的死亡減少了人口，反而還多了123萬(wàn)；用相同方法可以計(jì)算出，1982年0～2歲3個(gè)年齡組至少遺漏了297萬(wàn)人；同樣對(duì)照2000年和1990年

兩次普查，1990年普查時(shí)0～9歲組至少漏登了1266萬(wàn)人?！?/p>

“計(jì)劃生育政策幾乎只能在公職人員那里能落實(shí)，在一些農(nóng)村里，幾乎每家都偷偷生二、三胎，生一個(gè)孩子的幾乎沒(méi)有，計(jì)劃生育政策在那些地區(qū)幾乎算流產(chǎn)了。”云南省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，“由于這些超生人口多數(shù)不正常登記戶口，沒(méi)有人清楚具體數(shù)量。現(xiàn)在，大部分學(xué)歷高、受教育程度高的人結(jié)婚晚、生育少或不生，相反偏遠(yuǎn)、貧窮地區(qū)的人結(jié)婚早、生育多，極大地影響中國(guó)的人口素質(zhì)?！?/p>

云南省公安廳的一名警官則認(rèn)為，人口普查最重要的是人口質(zhì)量和分布情況，其次才是精確的人口數(shù)據(jù)，“在一個(gè)人口10多億的國(guó)家里，即使全國(guó)有1000萬(wàn)人數(shù)的誤差，也不會(huì)影響到國(guó)家在大政方針上的決策。當(dāng)然，這次普查的統(tǒng)計(jì)、計(jì)算方法都很先進(jìn)和科學(xué)，也不可能有這么多人被遺漏了”。

他說(shuō)：“有一個(gè)情況很多人并不清楚，現(xiàn)在還沒(méi)有登記戶口的人主要是小孩和社會(huì)邊緣人員兩大類，他們對(duì)社會(huì)活動(dòng)造成的影響非常小，更不會(huì)影響到國(guó)家大型政策的實(shí)施，在這樣的問(wèn)題上，無(wú)論公安機(jī)關(guān)還是各種政府部門都是有思想準(zhǔn)備的，是能夠承受的。”

梁中堂表示，如果這次普查僅僅發(fā)生了像1982和1990年那樣的低年齡人口的漏報(bào)現(xiàn)象，就屬于較高質(zhì)量的人口普查了，“主持人口普查的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)該不會(huì)再發(fā)生像2000年人口普查中，用平時(shí)監(jiān)測(cè)的動(dòng)態(tài)人口結(jié)果影響和指導(dǎo)普查工作，甚至直接用推導(dǎo)的方法來(lái)改變和決定普查結(jié)果了?！?/p>

除了超生人口造成人數(shù)實(shí)際增長(zhǎng)，現(xiàn)實(shí)中“一人多戶、有戶無(wú)人”等人口虛假增長(zhǎng)的情況也很突出：一些人在農(nóng)村有戶口，在城市也有戶口，甚至多個(gè)城市都有不同名字的戶口；還有一些城市居民也存在多個(gè)地方都有戶口的情況；更有甚者已經(jīng)獲得他國(guó)國(guó)籍或港澳臺(tái)地區(qū)身份，仍然保留著原來(lái)的中國(guó)戶口。

另外，除了公職人員的死亡因?yàn)橛袚嵝艚稹试豳M(fèi)，還能及時(shí)注銷戶口外，很多城鄉(xiāng)居民死亡后，除非家人主動(dòng)去注銷，否則很少有人問(wèn)津。還有一些人為了各種附著在城鄉(xiāng)戶口上的利益，也有意隱瞞死亡人口情況。由于中國(guó)管出生、死亡、戶籍的分屬不同部門，部門壁壘造成信息不能共享，加之城鄉(xiāng)二元管理，使中國(guó)人口虛增的數(shù)量可能非常驚人。

人口管理政策的爭(zhēng)議

對(duì)于如此大規(guī)模的人口普查行動(dòng)，難免會(huì)遭遇一些非議：人們不明白在科技如此發(fā)達(dá)的今天統(tǒng)計(jì)人口會(huì)那么難，這還是在一個(gè)戶口管制如此嚴(yán)厲的國(guó)家，各個(gè)地方總是準(zhǔn)生證、出生證、身份證、暫住證、居住證……弄了一大堆證，最后仍然說(shuō)不清楚有多少人口。

“人口處在不斷的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，而戶口登記往往落后于人口的變動(dòng)，所以僅僅依靠戶口管理還無(wú)法準(zhǔn)確、及時(shí)地了解人口狀況。”梁中堂認(rèn)為，通過(guò)戶口管理了解人口和人口普查并不一樣。

王懿表示，人口普查是由政府統(tǒng)一確定的某一個(gè)時(shí)點(diǎn)，譬如這次的普查規(guī)定2010年10月31日24時(shí)或11月1日零時(shí)全國(guó)所有的自然人都要進(jìn)行登記，凡是這一時(shí)點(diǎn)上出現(xiàn)在什么地方就在什么地方登記，通過(guò)這樣的方法獲得的人口狀況，就比戶籍統(tǒng)計(jì)科學(xué)、準(zhǔn)確。

“種種問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)暴露出國(guó)家在人口管理工作的嚴(yán)重不足?！焙蝸喐Ｕf(shuō)，“新中國(guó)成立以來(lái)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)5次人口普查，可以說(shuō)第一次到第四次的人口數(shù)目都是比較真實(shí)的，而2000年第五次就讓人半信半疑了，根源在于國(guó)家的人口政策發(fā)生了巨大的變化，即受到了基本國(guó)策之一——計(jì)劃生育政策的明顯影響?！?/p>

由于計(jì)劃生育政策的正式施行，各種前所未有的新情況開(kāi)始出現(xiàn)：未婚生育、婚外生育、超計(jì)劃生育……層出不窮，成為各地計(jì)劃生育部門、公安部門和民政部門的工作難題，很多地方基層政府的工作精力大多都用于計(jì)劃生育。于是，強(qiáng)制繳納“超生罰款”、“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，強(qiáng)制進(jìn)行上環(huán)、結(jié)扎等醫(yī)學(xué)措施逐步成為各級(jí)地方政府的應(yīng)對(duì)方法，甚至將該工作與《出生醫(yī)學(xué)證明》、戶口登記等聯(lián)系在一起，即不滿足前面的各種條件公安部門就不允許登記戶口。

“一個(gè)人從上學(xué)、醫(yī)保、社保、旅行、工作都需要身份證，沒(méi)有戶口就不會(huì)有身份證，各種生存問(wèn)題都會(huì)受到影響?！痹颇鲜」矎d的一名警官說(shuō)，“所以各地方把登記戶口用來(lái)協(xié)助計(jì)劃生育工作很有效果，但也導(dǎo)致大量的孩子不能正常登記戶口，或者父母不愿意登記戶口，最后形成常說(shuō)的‘黑人黑戶。”國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)在2010年7月也透露，有6個(gè)省核查出實(shí)際出生人口比報(bào)表出生多10％以上。

不過(guò)有許多地方的情況已經(jīng)反映出，沒(méi)有繳納計(jì)生罰款或社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，計(jì)劃外出生的孩子仍然不能上戶口。典型的“游戲”過(guò)程是：公安要醫(yī)學(xué)出生證明才辦理戶口登記；而醫(yī)院要計(jì)生委開(kāi)的入戶通知協(xié)計(jì)生委則說(shuō)不交錢(社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi))不開(kāi)證明。事實(shí)上，各地計(jì)劃生育部門一直允許違法生育人口落戶，但前提是必須按照規(guī)定足額繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，即在人口普查中違法生育人口落戶的條件沒(méi)有改變，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也不改變。

山東省在2010年7月規(guī)定，對(duì)在人口普查登記過(guò)程中如實(shí)申報(bào)的政策外生育人員可依法從輕處理；2002年9月28日之前違法生育的，按照“從舊兼從輕”原則處理；之后違法生育的，以較低標(biāo)準(zhǔn)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；生活確實(shí)困難的家庭，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)人口和計(jì)劃生育行政管理部門批準(zhǔn)，可以分期繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

“要求政府的其它工作都不與戶口工作掛鉤，理論上誰(shuí)都清楚是好事情，但各方學(xué)者不能只簡(jiǎn)單批評(píng)現(xiàn)行方法，而不提供有效措施?！痹颇鲜」矎d的一名警官說(shuō)，“國(guó)家的各項(xiàng)工作是一個(gè)有機(jī)的整體，只能互相兼顧求得較好效果，不可能單獨(dú)強(qiáng)調(diào)哪一方面?，F(xiàn)階段，在控制人口數(shù)量與查清人口數(shù)目的工作權(quán)衡上，顯然國(guó)家只能偏重前者，那么即便在后者上有一些疏漏，也是必須理解和承受的?！?/p>

2000年第五次人口普查時(shí)，國(guó)家讓很多超生的“黑孩子”都登記了戶口。為了確保這次普查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，公安部又專門發(fā)文，規(guī)定任何地方和單位都不得限制政策外生育的嬰兒落戶，也不得將戶口登記的情況作為行政管理和處罰的依據(jù)。