關(guān)于村委會(huì)的立法爭(zhēng)論

仝志輝

2009年12月和2010年6月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議《村民委員會(huì)組織法修訂草案》，草案還公開向社會(huì)征集意見。村民委員會(huì)組織法的審議本來是有關(guān)村民委員會(huì)設(shè)立和內(nèi)部管理的一部法律，但是，由于草案充實(shí)了村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)。“拔出蘿卜帶出泥”，委員們進(jìn)一步的爭(zhēng)論是否要將村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的不同主體性質(zhì)和相應(yīng)的管理職責(zé)明確分開。在已經(jīng)公開的常委會(huì)成員意見中，壓倒性的意見是要分開。

全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，這個(gè)問題涉及的情況比較復(fù)雜，各地做法也有差異，擬在進(jìn)一步調(diào)研的基礎(chǔ)上提出意見。有的委員將其理解為“在此次修訂草案中對(duì)此問題存而不決了”。

委員們提出在法律上明確村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的不同性質(zhì)，甚至要界定兩者關(guān)系，起因于在現(xiàn)實(shí)中要明確集體資產(chǎn)管理的主體是誰。在10月份可能的17次常委會(huì)三審中，這仍將是一大焦點(diǎn)問題。這個(gè)問題關(guān)系到全國(guó)近60萬個(gè)村莊的村級(jí)組織制度設(shè)計(jì)，對(duì)于相當(dāng)比例的村莊中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的現(xiàn)實(shí)權(quán)益將直接帶來影響。對(duì)于一項(xiàng)事關(guān)農(nóng)村基層治理、村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要法律，靠?jī)纱纬Ｎ瘯?huì)會(huì)議上各半天的審議，也很難討論出一個(gè)周全的意見。此時(shí)，對(duì)此問題細(xì)致、深入的討論應(yīng)該成為必須。

對(duì)多數(shù)村莊而言，維持現(xiàn)有規(guī)定并無問題

村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和村民委員會(huì)的成員邊界和管理內(nèi)容是如何出現(xiàn)差別的?搞清楚這一點(diǎn)，也就搞清楚了人大常委會(huì)上明確兩者區(qū)別的辯論日益激烈的原因。

1986年的爭(zhēng)議是主要出于對(duì)組織性質(zhì)問題的辨清而起。因?yàn)槟菚r(shí)的村委會(huì)對(duì)全國(guó)絕大多數(shù)村莊而言是一個(gè)擬議成立的組織，因此，需要把它和已經(jīng)存在的“集體經(jīng)濟(jì)組織”辨清關(guān)系。1998年九屆人大常委會(huì)審議通過村組法時(shí)，對(duì)爭(zhēng)議做出維持試行法規(guī)定則是因?yàn)閷?shí)踐中問題暴露還不很激烈。1998年11月，民政部有關(guān)官員在《中國(guó)社會(huì)報(bào)》發(fā)文《村委會(huì)組織法修訂中的四大爭(zhēng)論》，將“村委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能”作為四大爭(zhēng)論之一。當(dāng)時(shí)的情況是，“在這個(gè)問題上，絕大多數(shù)常委會(huì)組成人員認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)當(dāng)有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。”因此，當(dāng)時(shí)通過的法律只對(duì)試行法中的個(gè)別用詞進(jìn)行了修訂，沿用了試行法“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”這一規(guī)定。

現(xiàn)在的情況則是，村委會(huì)在全國(guó)絕大多數(shù)村莊已經(jīng)建立，但已經(jīng)有40％的村莊中單設(shè)了集體經(jīng)濟(jì)組織，60％的村莊則是村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)“合二為一”，“合二為一”的村實(shí)際上并無集體經(jīng)濟(jì)組織更多的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，除了土地發(fā)包以外沒有其它集體經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)。集體經(jīng)濟(jì)組織在60％村莊中已經(jīng)“名存實(shí)亡”。

在60％的村莊中，土地承包、宅基地分配這樣的村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理活動(dòng)由村委會(huì)代為行使，并不會(huì)產(chǎn)生多少問題。因?yàn)?，以往存在的村干部多留機(jī)動(dòng)地、任意調(diào)整土地、專權(quán)分配宅基地、侵吞承包費(fèi)和宅基地使用費(fèi)的問題在村民自治制度下也是不容許的，如果貫徹村委會(huì)組織法中有關(guān)由村民會(huì)議和村民代表會(huì)議決策和監(jiān)督的程序規(guī)定，就不會(huì)出問題。而且，土地承包和宅基地分配作為與全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員的每家每戶都有關(guān)的更強(qiáng)調(diào)公平和公正的事務(wù)，也是適用于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議這樣的民主規(guī)則的。

集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的性質(zhì)區(qū)別和職能劃分問題，更多是在40％的村莊中才成為問題的。也就是說，只有在本村村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員差異較大，或者在工商業(yè)活動(dòng)發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)組織中，才有明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、分設(shè)村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的管理組織的必要。

這樣的村莊在今天中國(guó)的村莊中，畢竟還是少數(shù)。因此，拿一種并不多見的情況來要求做法律修改，第二次提交審議稿未作回應(yīng)也在情理之中。

“無風(fēng)不起浪”

村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在管理集體財(cái)產(chǎn)上是否需要明確權(quán)力性質(zhì)、歸屬和產(chǎn)生方式的問題，主要出在以下兩個(gè)場(chǎng)合：一是集體所有的工商業(yè)資產(chǎn)發(fā)達(dá)，管理活動(dòng)變得復(fù)雜；二是集體土地因?yàn)槌鞘谢瘞砩岛托罗r(nóng)村建設(shè)對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資而使得可分配收益數(shù)量巨大，如何分配收益變得復(fù)雜。

在以從事工商業(yè)為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，由于事實(shí)上屬于村莊集體組織成員的既得利益巨大，產(chǎn)生了僅僅只是擁有本村戶口但不是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民有無分享資格的問題。由于村莊工商業(yè)發(fā)達(dá)，擁有本村戶口的村民的數(shù)量多數(shù)情況下就會(huì)大于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的數(shù)量，多出的村民可能是長(zhǎng)年在村里打工或經(jīng)商的人，或是來村莊中買房置業(yè)的人。工商業(yè)發(fā)達(dá)的村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)進(jìn)行明確的股份合作制改造或者通過村規(guī)民約，規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織收益的分享資格和比例。擁有分享資格的村民即為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。所有擁有本村戶口的村民，在現(xiàn)行法律規(guī)定中是村民自治組織的成員，但是，其中有些則不被村集體經(jīng)濟(jì)組織接納為成員。

這個(gè)時(shí)候，村莊集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的成員不相重合，兩者的職能自然也就有所區(qū)別。自然的，村民選舉的村委會(huì)就會(huì)被“剝奪”村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力。而集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者則可以由黨支部書記充任，或由黨支部任命，或者聘任本村經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任，甚至可以通過人力資源市場(chǎng)從村外招聘，而并不必然走選舉程序。集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者的管理方式也就脫離所謂民主管理，而變成更加符合市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)要求的企業(yè)管理方式。應(yīng)該說，集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理不一定就沿用村民委員會(huì)的選舉和監(jiān)督制度，而是需要符合集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的民主參與方式。在這個(gè)場(chǎng)合下，集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的經(jīng)營(yíng)不善、中飽私囊等問題，則要通過建立合理的集體經(jīng)濟(jì)組織的管理制度，而不能追問村民自治制度的失當(dāng)。

在這種場(chǎng)合中，集體經(jīng)濟(jì)組織是否和村委會(huì)分別明確職責(zé)，多半是一個(gè)在實(shí)踐中已經(jīng)解決的問題。因?yàn)楣ど虡I(yè)活動(dòng)的復(fù)雜和經(jīng)營(yíng)決策的特點(diǎn)，使得村民自治的民主和直接參與原則并不適用，村集體經(jīng)濟(jì)組織為了更好地參與市場(chǎng)活動(dòng)，多數(shù)都會(huì)明確成為工商業(yè)法人，為了內(nèi)部管理，也會(huì)建立不依賴于村民直選制度的集體所有者組織(如董事會(huì)或理事會(huì))和經(jīng)營(yíng)者團(tuán)隊(duì)。

當(dāng)下，隨著資本下鄉(xiāng)步伐的加快，如何協(xié)調(diào)外來資本和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，如何進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的權(quán)力，如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格和權(quán)利，正在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、開發(fā)區(qū)占地、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域?qū)α⒎ㄌ岢銎惹幸蟆５?，這是一個(gè)不同于村民委員會(huì)組織法的另一部法律的立法。

另外，涉及集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革、村改居等更為根本的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理重大事項(xiàng)，現(xiàn)有的村民自治決策和執(zhí)行程序是否能解決問題呢?這類事項(xiàng)，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議之類的組織決策制度，則不一定能保證村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這類事

項(xiàng)影響到村民幾代人、同時(shí)對(duì)全社會(huì)利益也會(huì)產(chǎn)生重要的外部性影響。因此，并不能完全由村民自治原則來解決。中央和地方政府完全有必要通過《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》之類的法律來進(jìn)行規(guī)范，而改變當(dāng)前由地方政府單方面制定臨時(shí)政策，或者利用村民多數(shù)人決定的投票程序來決定。

關(guān)于農(nóng)地收益的沖突類型

土地是中國(guó)農(nóng)村中更多出現(xiàn)沖突的場(chǎng)合，也是最需要明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民自治組織中村民身份的場(chǎng)合。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資或者國(guó)家規(guī)劃的交通設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊中需要大量征收土地，或者一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)或項(xiàng)目下鄉(xiāng)，有關(guān)村莊會(huì)發(fā)生農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，這都會(huì)產(chǎn)生巨大的土地增值收益，其中相當(dāng)部分被以征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)租金的形式歸屬集體土地所有者。這時(shí)，誰是集體土地所有者也即誰是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，就不僅需要明確界定而且必須有合理“說法”。

這時(shí)的成員資格不僅僅是一個(gè)有無農(nóng)地承包權(quán)的問題(農(nóng)地承包權(quán)帶來的僅是微薄的農(nóng)地收入和社會(huì)保障，有成員資格就有可能得到征地補(bǔ)償費(fèi)和流轉(zhuǎn)租金)，而是一筆相比高于若干年農(nóng)地種植收入好多倍的貨幣收入，有些地方還附帶著社會(huì)保障、就業(yè)安置等長(zhǎng)遠(yuǎn)福利。在中國(guó)的很多村莊中。正是由于誰是集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法定論而造成了曠日持久的爭(zhēng)吵、訴訟和上訪，而由于缺乏村莊內(nèi)部的共識(shí)形成和裁決機(jī)制，使得這些爭(zhēng)吵、訴訟和上訪成為矛盾沖突的導(dǎo)火索。

這些涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用的增值收益分配而致的集體成員資格爭(zhēng)議和沖突發(fā)生在以下幾類主體之間：

第一類，承包地被征用的農(nóng)戶與承包地未被征用的農(nóng)戶之間。失地農(nóng)民要求把有關(guān)征收補(bǔ)償全數(shù)歸自己所有，但是同為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員要求分享征收補(bǔ)償，理由是我也是集體土地的所有者?，F(xiàn)有法律和政策并不明確支持失地農(nóng)民的要求，因?yàn)楸徽饔猛恋氐氖谴寮w經(jīng)濟(jì)組織，而不是某些集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員有權(quán)通過某種集體決策程序決定征收補(bǔ)償在成員間的分配范圍和數(shù)量。

第二類是承包地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶與承包地未被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶之間的沖突。現(xiàn)有法律支持承包地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶獲得全部流轉(zhuǎn)收益，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)的是基于農(nóng)戶承包權(quán)的農(nóng)地使用權(quán)。但是，共居一地、同為集體經(jīng)濟(jì)組織成員、沒有被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶則沒有機(jī)會(huì)享有流轉(zhuǎn)收益。當(dāng)這種流轉(zhuǎn)是所謂大規(guī)模流轉(zhuǎn)，并不與自己地里種什么和土地質(zhì)量有關(guān)，而只與偶然的土地位置有關(guān)時(shí)，后者的意見將會(huì)更大。往往這種大規(guī)模流轉(zhuǎn)又要依靠村干部乃至鄉(xiāng)干部做很多工作，這就更增加了后者有意見的理由。流轉(zhuǎn)租金低了，土地被流轉(zhuǎn)農(nóng)戶要求重新調(diào)整土地；流轉(zhuǎn)租金高了，未被流轉(zhuǎn)農(nóng)戶要求分取租金。

第三類是失地農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村委會(huì)(或村集體經(jīng)濟(jì)組織)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及更高級(jí)別政府之間的矛盾。由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不由作為土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織決定，土地流轉(zhuǎn)租金很多時(shí)候也不能很好體現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。而是依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和地方政策，由地方政府或用地企業(yè)單方面決定，農(nóng)民應(yīng)得大大低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的被剝奪感。這時(shí)候，在補(bǔ)償和租金發(fā)放中如果不能做到公開、公平和公正，就很容易產(chǎn)生沖突。

以上這三種基于不同主體之間利益差別的矛盾，都提出了要明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，并由具有相當(dāng)合法性的村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者按照公開、公平、公正原則分配集體土地收益的問題。

這種情況下，是否需要通過分設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的方式解決可能出現(xiàn)的沖突呢?

如何看待村民自治

從分配土地收益所需要的決策程序和執(zhí)行程序的性質(zhì)來講，作為集體土地共有者的集體經(jīng)濟(jì)組織成員每個(gè)人都有參與有關(guān)分配方案討論和決定的權(quán)利，決策活動(dòng)是關(guān)于數(shù)量明確的存量收益的分配方式問題，完全可以通過討論、協(xié)商或者投票方式來解決，決定的分配方案應(yīng)由得到集體經(jīng)濟(jì)組織成員授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)來執(zhí)行并受到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民自治組織成員基本重合，而村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、選舉產(chǎn)生的村委會(huì)能正常履行職責(zé)的話，沒有必要單設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織，來處理集體土地的收益分配事宜。也就是說，目前的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組會(huì)議等的運(yùn)行程序完全可以解決這類問題。

土地收益分配的問題非常具體而復(fù)雜。完全失地的農(nóng)民想擁有全部征地補(bǔ)償?shù)沁€想從未失地農(nóng)民那里得到按集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格平均調(diào)整來的土地，而沒有失地農(nóng)民則想分取土地收益但是不愿把地調(diào)給失地農(nóng)民；縣、鄉(xiāng)政府想截留土地收益彌補(bǔ)財(cái)政赤字，村級(jí)組織想多留集體公益金用于發(fā)展事業(yè)，而農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)利益和對(duì)干部的不信任要求將土地收益完全分到戶。而個(gè)別村民的很多具體情況使得其提出超出一般村民的特殊要求，另有一些村民(出嫁、戶口空掛、土地轉(zhuǎn)包等)到底有無資格分享土地收益，這些問題需要得到細(xì)致甄別和個(gè)別處理。這些矛盾和問題無疑需要作為土地所有者的村民通過民主方式來決定，其決定方式已經(jīng)蘊(yùn)含在現(xiàn)有的村民自治制度之中，并不因?yàn)樾略O(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理組織而得到更為妥善的解決。

在現(xiàn)有村民自治制度框架中，發(fā)揮現(xiàn)有村民自治制度的優(yōu)勢(shì)，則可解決好多數(shù)村莊中農(nóng)地承包和宅基地分配、社會(huì)公益事業(yè)興建之類涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)之類的事務(wù)，而不必另起爐灶。

為什么不能處理好這類事務(wù)，絕大多數(shù)是因?yàn)闆]有發(fā)揮這一制度優(yōu)勢(shì)的問題。事實(shí)上，只要利用好現(xiàn)有的制度渠道，基于村集體經(jīng)濟(jì)組織管理方面的問題的多數(shù)就可以得到解決。目前，關(guān)于明確村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織不同性質(zhì)，分設(shè)兩者不同的管理組織的提議更多表現(xiàn)的是對(duì)村民自治方式的不信任。這種不信任既源于對(duì)村民的自治能力的不信任，也源于對(duì)選舉出來的村民自治組織的管理者的不信任，或換句話說，對(duì)精英為民服務(wù)的意愿和能力的普遍不信任。

需要明確的是對(duì)于村莊集體經(jīng)濟(jì)組織如何管理的問題，的確不是在《村民委員會(huì)組織法》修改中能夠徹底解決的問題。筆者只是在于提醒人大常委會(huì)委員和社會(huì)公眾，現(xiàn)有的村民自治的制度資源中仍有巨大空間，村民自治的有關(guān)規(guī)定完全可以通過充分利用或者稍加調(diào)整，用以解決相當(dāng)部分村莊中的集體資產(chǎn)的處置和管理問題，即使是征地補(bǔ)償和農(nóng)地流轉(zhuǎn)這樣較為復(fù)雜的事務(wù)。