成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試水

尹鴻偉 魏 晨

農(nóng)村發(fā)展的核心問題是“錢從哪里來”?成都市將農(nóng)民的土地承包期限設(shè)定為“長久不變”，為日后土地有序流轉(zhuǎn)、社會資金進(jìn)入農(nóng)村奠定扎實可靠的基礎(chǔ)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革實際上是艱難的利益調(diào)整。

成都下轄的都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村，村口的巨幅宣傳牌上“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革第一村”兩行大字赫然醒目。新春剛過，開滿油菜花的鶴鳴村表面看似寧靜，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)令其內(nèi)部發(fā)生了翻天覆地的變化。以前，這里的農(nóng)民的生活主題就是每年奔向大小城市打工。如今，隨著農(nóng)民對于土地和房屋確權(quán)完成，農(nóng)村社區(qū)開始復(fù)活。

成都市從2008年開始的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，準(zhǔn)確地觸及了土地這個本質(zhì)話題?！稗r(nóng)村發(fā)展錢從哪里來?”這是成都自2003年開始城鄉(xiāng)一體化改革就一直思考的課題。成都的改革者認(rèn)為，農(nóng)民實際上是端著“金飯碗”過著貧困和相對貧困的日子。改革者希望，把提高土地利用效益與維護(hù)農(nóng)民利益結(jié)合起來，促進(jìn)土地要素市場化，進(jìn)而帶動“農(nóng)村勞動力”要素的自由流動。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成為成都造就新型城鄉(xiāng)形態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從試點(diǎn)開始的改革

2005年夏天，成都市農(nóng)委對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行了一次全面調(diào)查：全市集體經(jīng)濟(jì)年收益達(dá)到10萬元以上的村占8.35％，5萬元以下的村占38.11％，無集體經(jīng)濟(jì)收益的“空殼村”比例達(dá)到35.24％；全市村級集體經(jīng)濟(jì)收益能分配兌現(xiàn)到農(nóng)戶手中的僅占39.33％。

鶴鳴村地處肥沃的川西壩子，2007年，連接成都至青城山的成青快速公路經(jīng)過鶴鳴村，昔日的“邊角地帶”變成了“香饃饃”。這一年，村里40多畝土地流轉(zhuǎn)出去了，“糞都不澆一下就有錢進(jìn)”，過去外出打工拋荒的村民開始找村干部，想要回退耕的承包地。

這確實讓鶴鳴村村干部很為難。上個世紀(jì)90年代開始，村里一些常年外出打工的村民不愿意種地了，原因很簡單：打一天工就可以買10多斤大米。在鶴鳴村八組，長期拋荒的土地就有五六畝，組長只能把拋荒田地需繳納的稅費(fèi)分?jǐn)偟狡渌迕耦^上。而村委會主任余躍每年多了一個任務(wù)：挨家挨戶懇求村民耕田種地。

“土地聯(lián)產(chǎn)承包解決了農(nóng)民的吃飯問題，可土地上刨不出‘金娃娃來?！?001年開始，全國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革開始試點(diǎn)，到2006年，農(nóng)民不僅不再交各種稅費(fèi)了，每年還有種糧補(bǔ)貼。土地上能夠產(chǎn)生的好處又讓不少村民心動了。

距離鶴鳴村幾十公里外的大邑縣韓場鎮(zhèn)蘭田社區(qū)，這些年來食用菌產(chǎn)業(yè)風(fēng)生水起。到2009年底韓場鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的4000畝土地中，大部分集中在蘭田社區(qū)。

成都希望土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民的組織化程度進(jìn)一步增強(qiáng)，闖市場的本領(lǐng)進(jìn)一步增強(qiáng)?？赊r(nóng)民闖市場的動力在哪里?早在2003年，成都部署城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略時，就提出探索建立農(nóng)村與城市同步增收的渠道，通過土地規(guī)模經(jīng)營等形式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民走上共同富裕的道路。

但一個現(xiàn)實的難題又?jǐn)[在成都市面前：盡管農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)民個人所有制的集合，農(nóng)民是集體產(chǎn)權(quán)的最終所有者，但農(nóng)民個人并不擁有對集體土地的所有權(quán)。農(nóng)民手中擁有的土地權(quán)利虛置，資源難以變成資本。

在成都市常務(wù)副市長孫平看來，癥結(jié)在于農(nóng)村沒有建立真正的市場經(jīng)濟(jì)，“要素市場沒有形成，土地、人、資金沒有真正激活”。2007年2月，成都市委召開了一次城鄉(xiāng)一體化工作會議，“用市場化的辦法來解決城鄉(xiāng)一體化的問題”的觀點(diǎn)正式拋出。

“產(chǎn)權(quán)改革過程會削弱地方政府的利益，但對整個農(nóng)村的發(fā)展有好處?！痹趯O平看來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革實際上是一種利益的調(diào)整?！斑^去政府花很小的代價從農(nóng)民手里拿到土地，轉(zhuǎn)手可以增值好多倍。政府在中間拿大數(shù)，卻沒有去實際解決農(nóng)民的問題，這也是‘三農(nóng)問題長期得不到解決的實質(zhì)所在?！?/p>

一位參與改革試點(diǎn)的學(xué)者透露，改革中來自各方面的阻力“非常大”：“成都郊縣包括那些有產(chǎn)業(yè)項目支撐的村鎮(zhèn)，地方政府就不太愿意搞確權(quán)。不搞確權(quán)，如何維權(quán)?又談何產(chǎn)權(quán)制度改革?每次開會研討產(chǎn)改，部門與部門之間唇槍舌劍，叫爭吵都不為過。”他表示，成都甚至有某官方研究機(jī)構(gòu)專門出報告，表面上肯定農(nóng)村產(chǎn)改的核心就是確權(quán)，實際上卻希望借農(nóng)村產(chǎn)改“變相”回到以往的土地制度，“這實際也反映了地方高層對改革有不同的聲音和意見。不可否認(rèn)，這給改革帶來了很大壓力”。

由于眾所周知的“敏感”，成都市決定在雙流縣、溫江區(qū)、都江堰市、大邑縣首先進(jìn)行試點(diǎn)，而都江堰市在平壩區(qū)、沿山區(qū)、山區(qū)，選擇了不同產(chǎn)業(yè)類型的6個鎮(zhèn)20多個村試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容包括對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)；集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)到村或組；承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋確權(quán)到戶。

“產(chǎn)權(quán)制度改革剛開始時，我們村干部就分析，第一輪土地聯(lián)產(chǎn)承包改革讓農(nóng)民吃得起飯，第二輪土地聯(lián)產(chǎn)承包讓農(nóng)民有了定心丸，這次改革應(yīng)該還是有好處?！弊鳛樽钤绲脑圏c(diǎn)村，村支書劉文祥表示，剛開始時對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識還是比較模糊：改革就是要摸清村里的家底。

劉文祥說：“搞農(nóng)村基層工作的人都知道，對農(nóng)村來說第一難的事是計劃生育，但其實調(diào)解土地糾紛比計劃生育還要難。過去由于農(nóng)業(yè)稅、打工潮等很多原因，一些農(nóng)民把土地棄之不種，別的村民把地種了、把農(nóng)業(yè)稅交了，但這塊地到底該算是誰的?諸如此類的問題，村干部調(diào)解起來十分頭痛。”新的起點(diǎn)突出公平

2008年3月的最后一天，余躍和鶴鳴村7組的34戶村民首批拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用證》，以及與城市房屋同證同權(quán)的《房屋所有權(quán)證》，他可能是中國此輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中獲得確權(quán)頒證的第一人。

和余躍一樣，全村574戶農(nóng)民每家每戶都拿到了三證。少數(shù)有林地的還多一份林權(quán)證。除了“四證”，大家還領(lǐng)到了“兩卡”，即耕地保護(hù)卡和養(yǎng)老保險卡。成都市在產(chǎn)改中提出，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，由市、縣兩級政府每年從財政預(yù)算安排26億元設(shè)立耕地保護(hù)基金(補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元)，為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險補(bǔ)貼，從而調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，確保耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降。

都江堰在產(chǎn)改中確定農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理委員會分別作為組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體土地所有權(quán)主體，不僅統(tǒng)一規(guī)范了所有權(quán)主體，而且建立健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

隨后，成都農(nóng)村市場化改革的兩個引擎_成都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司和成都市小城鎮(zhèn)投資公司成立，決策者希望用政府有限的啟動資金撬動金融及社會各方面的資金投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。

確權(quán)后，農(nóng)民手中擁有的權(quán)證“含金量”在于：持證的農(nóng)民可以將承包地以多種方式流轉(zhuǎn)進(jìn)而獲取各種收益。對此，成都市市長助理、都江堰市委書記劉俊林形象比喻道：農(nóng)村產(chǎn)改“相當(dāng)于揭開一個蜜蜂窩，當(dāng)我們建立起完善的產(chǎn)權(quán)制度后，就如同把蜜蜂都馴服了，我們才能享受蜜蜂窩中的蜂蜜”。

2008年10月28日，成都在全國率先掛牌成立了綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。交易所將為林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等項目提供專業(yè)服務(wù)。2009年，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)頒證基本完成，市級耕保基金籌集全部到位，254個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放耕?；?1.4億元，惠及109萬農(nóng)戶，涉及耕地384萬畝。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)2.7萬宗、金額21.2億元，制定出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法。

2009年11月，鶴鳴村村民手中的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》全部更換了承包年限：土地承包截止期限從“2027年”變?yōu)椤伴L久不變”。土地問題專家、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副秘書長肖金成認(rèn)為，成都建立的耕地保護(hù)基金和城鄉(xiāng)一體化的社保體系，為產(chǎn)權(quán)“長久不變”改革提供了堅實基礎(chǔ)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的完善工作還在繼續(xù)。成都市委、市政府要求，一定要做到地、賬、證、合同、耕保金“五個一致”，只有堅持確實權(quán)，才能為日后土地有序流轉(zhuǎn)奠定扎實可靠的基礎(chǔ)。

變化還在繼續(xù)：2009年，韓場鎮(zhèn)被確定為大邑縣產(chǎn)權(quán)融資試點(diǎn)鎮(zhèn)；2010年3月，蘭田社區(qū)兩戶村民將憑著確權(quán)后的《房屋所有權(quán)證》，在大邑縣產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司的幫助下，獲得5萬至10萬元不等的融資貸款。

在鶴鳴村，確權(quán)后的村民，自愿加入了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)項目。村里引進(jìn)了一個135畝的鮮花基地，一戶村民不愿意流轉(zhuǎn)自家的土地，在自家的承包地上繼續(xù)耕種喜歡的糧食作物。蘭田社區(qū)村支書李俊江認(rèn)為，有了土地承包經(jīng)營權(quán)證，村民腰板更直了，愿不愿意參加土地流轉(zhuǎn)，自己說了算。村里只能尊重村民的決定，但對引進(jìn)企業(yè)確實有影響，只能繼續(xù)做村民的工作。

成都市社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長陳家澤表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)是農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的再造，離開了這一步，農(nóng)村改革就是建立在沙灘上，沒有穩(wěn)固踏實的基礎(chǔ)。

平實有序的民間智慧

2008年3月，四川省委常委、成都市委書記李春城到鶴鳴村調(diào)研時問劉文祥：產(chǎn)改中的矛盾是怎么解決的?劉的回答是：我們把矛盾解決在基層。李春城再問：你這里就是最基層了，怎么還有基層?劉又回答：我們的基層就是各個村民小組成立的議事會調(diào)解小組。

村民議事會伴隨著產(chǎn)改應(yīng)運(yùn)而生。成都市要求，參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的干部必須廣泛發(fā)動群眾，做好基層基礎(chǔ)工作。宣傳動員時，部分官員對如何解決確權(quán)中的財產(chǎn)或使用權(quán)公平分配問題，各執(zhí)一詞，誰也說服不了誰，可是到了村組開座談會時把問題和政策交給群眾，群眾一參與，問題反而迎刃而解。

鶴鳴村成立了議事會，每個小組成立調(diào)解小組，專門調(diào)解村民間的確權(quán)糾紛，調(diào)解小組由各小組按照每5～15戶產(chǎn)生1名村民代表投票選出來。鶴鳴村調(diào)解小組制定了五條原則：一是“要公道，打顛倒”(相對公平)；二是“多比少好，有總比沒有好”(先來后到)；三是“吃筍子要一層一層地剝”(循序漸進(jìn))；四是“說話要算數(shù)”(誠信)；五是“大家同坐一條船，要同舟共濟(jì)”(友愛互助)。

但村干部也有頭痛和委屈的時候。聽說要確權(quán)頒證，鶴鳴村常年外出打工丟出承包地的村民開始回來找村干部要承包地了。村民羅廷貴，1998年全家外出打工，土地丟給村里時寫了一份承諾書：30年內(nèi)不要回自己的承包地?？陕犝f產(chǎn)改開始后，他從幾百公里外趕回來了。

村民只知道自己有多少畝承包地，可究竟村里有多少承包地，有些村組的村民不清楚。鶴鳴村四組原來的村民小組長去世前一直沒有向村民發(fā)放承包地合同，他去世后，小組村民的承包地合同和原始資料找不著了。確權(quán)時，四組新任組長只得重新登記、造冊，重新建立每家每戶的承包地檔案。

經(jīng)過近一個月的登記、測量、公示過后，鶴鳴村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)到村或組。而承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋則全部確權(quán)到戶。為了顯示透明，柳街鎮(zhèn)從600多年前的“魚鱗圖”獲得啟發(fā)，開發(fā)了“魚鱗”數(shù)字化系統(tǒng)，通過測量和結(jié)合衛(wèi)星地圖等，精確地確定了農(nóng)民土地的權(quán)屬。鶴鳴村每家每戶都在全村土地“魚鱗圖”上面按上指印，看起來就像魚鱗一樣。在這張全村地圖上，每一塊房屋、宅基、承包地、林權(quán)的歸屬都顯示得一清二楚。

產(chǎn)權(quán)改革確權(quán)時，羅廷貴的要求被鶴鳴村議事會成員駁回。他找了劉文祥三四次，后者的回答是：議事會決定的事情，村里不能更改，“不能讓種田的老實人吃虧”。

成都市國土局官員楊珍惠表示，沒有承包地的農(nóng)民要求調(diào)整承包地，這是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，而減少的人員不退出承包地又受法律保護(hù)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)與不調(diào)的矛盾日益突出。大邑縣農(nóng)發(fā)局工作人員賀定勝表示：在2009年，大邑縣有500多名村民到縣里上訪或咨詢，“為什么有的人沒有承包地而有的‘死人種活人的地?”

2008年產(chǎn)改開始時，聽說要重新測量調(diào)整承包地，補(bǔ)足承包地補(bǔ)足農(nóng)戶田塊，大邑縣韓場鎮(zhèn)蘭田社區(qū)15組村民劉汝林堅決反對。劉汝林老兩口耕種了6畝多承包地，遠(yuǎn)超出村里人均承包地標(biāo)準(zhǔn)。他兒子考上大學(xué)，承包地沒有退出；女兒出嫁，承包地也沒退出。

盡管有村議事會和調(diào)解小組多次做工作，劉汝林底氣很足：確權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)證已經(jīng)頒發(fā)給我了，無權(quán)再更改。村支書李俊江道出了劉汝林的“小九九”：2009年，蘭田社區(qū)引進(jìn)了一個企業(yè)建花卉基地，每畝土地流轉(zhuǎn)金折合800斤大米，劉汝林擔(dān)心：如果發(fā)流轉(zhuǎn)金，這部分錢就發(fā)到其他村民手里。

劉汝林決定上訪，可上訪兩次，有關(guān)部門實地調(diào)查后，給他的答復(fù)是尊重村議事會和本組調(diào)解小組的決定。2010年2月23日，劉汝林改變了主意，他主動找到鎮(zhèn)上，同意退出一畝多的承包地。有人猜測，議事會決定的事情既然征得村民同意，大家肯定對劉汝林的做法有意見，每天在村里低頭不見抬頭見，劉汝林心里也不好受。

產(chǎn)改中類似的問題層出不窮，但因為發(fā)揮基層的主體作用和智慧，整個過程相對平緩。而政府在其中也非常注意不能激化矛盾的導(dǎo)向。這是成都農(nóng)村產(chǎn)改一個非常重要的經(jīng)驗。