農(nóng)村土地改革的根本出路

于建嶸

臨近年關(guān)，很多事情需要梳理和總結(jié)。2010年涉及的土地問題錯綜復(fù)雜，從國土部的土地問責(zé)到農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點過程，有關(guān)土地矛盾的浪潮，可謂一波未平，一波又起。

以國土部的上地問責(zé)為例，雖然8月19日國土部在北京召開的房地產(chǎn)用地專項整治工作新聞通氣會上曝光了2815宗閑置土地，但南于政府原因造成土地閑置的比例大、查處難，結(jié)案率比較低，使得問責(zé)相關(guān)責(zé)任人的計劃沒了下文。

根據(jù)目前的法律和土地政策，土地的所有權(quán)歸屬國家或集體，民眾沒有所有權(quán)而且不能改變土地的原來用途，特別是農(nóng)民的土地，要想改變用途，需要轉(zhuǎn)換性質(zhì)，必須先將土地賣給政府。因為只有政府才有權(quán)力改變土地的性質(zhì)和用途。也就是說，所有土地的轉(zhuǎn)讓都要先由政府低價征用變?yōu)閲?，然后按市場價出售給開發(fā)商。在這個過程中，政府一般都會用遠遠低于市場平均價格的價格從農(nóng)民手中購買土地，然后再以高出該價格幾倍甚至數(shù)十倍的價格出售給開發(fā)商。

這種征地辦法實際上是一種具有強制性、壟斷性的行政占用方式，利剛壟斷權(quán)力把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價卡符，而政府和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，而造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無社會保障的“三無”人員。由于利益沖動，各地都把出賣農(nóng)民土地作為獲利和創(chuàng)收的重要措施。

據(jù)初步統(tǒng)計，從1990年到2005年全國用于非農(nóng)建設(shè)占用耕地達5827萬畝。其中，1990年至1996年共非農(nóng)占地3080萬畝，平均每年440多萬畝；1997年至2005年非農(nóng)占地2747萬畝，平均每年約305萬畝。根據(jù)簡單的測算，從改革開放到現(xiàn)在，中國至少有5000萬到6000萬農(nóng)民失去土地，成為失地農(nóng)民。這里所說的失去土地，就是原有的耕地和宅基地被政府征用，農(nóng)民與土地徹底分離，失去對土地的使用權(quán)和收益權(quán)。這些失地農(nóng)民有的成為城鎮(zhèn)居民享受社會的各種保障，有的有了新職業(yè)。但還有將近一半的農(nóng)民是無地、無業(yè)和無社會保障的“三無”農(nóng)民。

土地是農(nóng)民的生存保障

雖然越來越多的農(nóng)民已經(jīng)認識到，種地只能解決溫飽問題，卻不能解決富裕問題，但千百年來“靠天吃飯”的思維仍然在農(nóng)民的頭腦中具有根深蒂固的地位。因此，即使在現(xiàn)代化和城市化不斷加快的今天，土地對于農(nóng)民仍有特殊重要的意義。在農(nóng)村社會保障還十分薄弱的情況下，農(nóng)民沒有了對土地的權(quán)利實際上等于沒有了生存的權(quán)利。以近來備受關(guān)注的拆村圈地運動為例，一些地方打著新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、小城鎮(zhèn)化等各種旗號，圈占農(nóng)民的宅基地變成耕地，然后以所謂用地指標把城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地，兩者在“占補平衡”的基礎(chǔ)上進行掛鉤，農(nóng)村宅基地減少多少，城市建設(shè)用地就可以增加多少。這樣既保證了不突破18億畝耕地紅線，又可以增加城市建設(shè)用地。但是，圈占農(nóng)村宅基地只要非常廉價的成本，而把城市建設(shè)用地賣出去卻非常昂貴，這其中的差價被誰拿走了不言而喻。雖然農(nóng)民像城市市民一樣住上了樓房，但是對于經(jīng)濟發(fā)展沒有達到城市水平的貧困農(nóng)村來說，無疑增加了其生產(chǎn)生活成本。本來農(nóng)民可以在自己的院子里種植蔬菜、養(yǎng)殖牲畜，現(xiàn)在不行了。正如相關(guān)新聞報道所提到的那樣，某地的農(nóng)民“被上樓”4年，寧愿住在羊圈也不住自家樓房。

土地是農(nóng)民的生存保障，如果處理不好將會影響社會穩(wěn)定。早在2004年筆者曾對農(nóng)村土地問題做了專項調(diào)研，并得出結(jié)論認為土地問題已成為農(nóng)村群體性事件的主要誘因，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議成為農(nóng)民維權(quán)抗爭的焦點，是當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時間影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

通過比較分析，我認為農(nóng)村土地爭議事件有這樣幾個新的特征。第一，爭議的問題較明確，非法征地、強行征地等征地糾紛是農(nóng)民反映的主要問題。在一次隨機抽取的837封上訪信中，這兩類問題分別占33％和23％。第二，沖突當(dāng)事方、沖突地域分布發(fā)生了一些變化，抗爭主體增多了，在一些實際沖突中，村民男女老少齊上陣的情況經(jīng)常發(fā)生；市縣級地方政府、公司、開發(fā)商成為被告方的比例提高；沖突地域明顯集中于沿海發(fā)達地區(qū)以及城市周邊地區(qū)。第三，抗爭語言和抗爭方式也有所變化，上訪還是一個常用的方式，但宣傳、靜坐、游行示威等手段也逐漸成為解決土地問題的重要方式。

最后需要指出的一點是，由于土地是農(nóng)民的生存保障并涉及巨額經(jīng)濟利益，因此，也就決定了土地爭議更具有持久性，并在一定程度上造成重大的社會影響。作為抗爭的農(nóng)民一方，也經(jīng)常通過各種渠道向社會求助。一方面，一些知識精英，主要是法律人士為了各種目的(經(jīng)濟的、政治的或社會影響)介人其中；另一個方而，存許多土地沖突的背后，既有基層政府的利益，也有房地產(chǎn)開發(fā)商的利益，甚至?xí)l(fā)生黑社會力量入場的情況。

當(dāng)務(wù)之急

正因為如此，土地制度改革勢在必行。學(xué)界和政界在中國農(nóng)村土地制度存在的問題性質(zhì)及解決方案上分歧巨大。日前，為解決農(nóng)民失地失業(yè)問題的措施主要有兩個：其一是強化政府管理，嚴控征地規(guī)模，禁止隨意修改規(guī)劃，濫征耕地；其二是改進征地補償方式，提高對失地農(nóng)民的補償，妥善安排失地農(nóng)民的生計等等，也有學(xué)者提到了保障農(nóng)民對士地的長期使用權(quán)，把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)法定為農(nóng)民長期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán)。

通過以上分析，我們不難看出，各種錯綜復(fù)雜的土地亂象之所以出現(xiàn)，一個最根本的原因就是中國當(dāng)前的土地制度同化了政府權(quán)力列土地的壟斷地位。

口前的當(dāng)務(wù)之急是要限制各級政府特別是具有利益驅(qū)動的基層政府在征用農(nóng)村土地上的權(quán)力，賦于農(nóng)民維護自己權(quán)益的能力，為此，就必須改革農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度，明確農(nóng)民的權(quán)利，探索建立農(nóng)地交易方面的制度，只有農(nóng)民擁有了土地的長期使用權(quán)，才能改變?nèi)涨巴恋卣饔眠^程中價格偏低的狀況，才能保證農(nóng)民在進入城市非農(nóng)部門時能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會保障的成本。

由于當(dāng)前中同農(nóng)村的土地狀況十分復(fù)雜，改革的具體方案也應(yīng)該體現(xiàn)多樣性。但無論采取什么樣的方案，所有的改革在考慮到社會穩(wěn)定和發(fā)展的同時，一定還要體現(xiàn)農(nóng)民的利益和意志。

問題是，現(xiàn)在一些農(nóng)村改革實驗，不能體現(xiàn)這兩個基本原則。比如，現(xiàn)在某些地方的農(nóng)村股份合作制的改革，并不具備土地可以集中開發(fā)和使用的經(jīng)濟條件，只是某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了政績和某些社會強勢集團或人物為了控制農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，而否定中央一再強調(diào)的穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營政策，違背農(nóng)民的意愿強行推行的。而且，現(xiàn)在許多農(nóng)村股份合作組織除了出租或私售土地可以獲得一些利潤外，興辦的其他產(chǎn)業(yè)由于經(jīng)營成本極高并難以適應(yīng)千變?nèi)f化的市場情況而很少有獲利的。如果那些以土地為投入的經(jīng)營行為一旦失敗，就會把農(nóng)民最后的生活保障都輸?shù)簟?/p>

而且就是有些經(jīng)營業(yè)績，還有一個公平公正分配問題。如果不能建立一個讓人人都可以獲利的機制，就會使這些組織中的一些人不能獲得應(yīng)得的收益。由于這項改革是以農(nóng)民交出土地經(jīng)營承包權(quán)為基礎(chǔ)的，如因分配不公使部分人哪怕少數(shù)人不能從中獲利，也就意味著這部分農(nóng)民因此而失去最后生活來源。可見，這種以改革的名義強迫農(nóng)民交出經(jīng)營承包的土地，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，所具有的社會危害應(yīng)是顯而易見的。總之，推行農(nóng)村土地制度改革需要在實踐中不斷探索，需要新思維和新方法。