民主救經(jīng)濟(jì)

楊 軍

民主不能解決所有問題，一些民主國家往往被利益集團(tuán)政治所左右。但是，在最低層次上，民眾參與可以防止政府對經(jīng)濟(jì)的過度參與。

雖然中國CDP增長速度一路高歌猛進(jìn)，但到了2()10年，有識之士似乎正在形成一種共識，那就是中國經(jīng)濟(jì)存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題，現(xiàn)在形勢已經(jīng)非常嚴(yán)峻。中國經(jīng)濟(jì)空間怎么了?它的深層問題到底是什么?嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問題如何解決?全國“兩會”期間，這些問題也是討論熱點之一。本刊記者專訪了北京大學(xué)中國發(fā)展研究院副院長、中國經(jīng)濟(jì)研究中心主任姚洋教授。他認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)失衡的根源是政府對經(jīng)濟(jì)的過度參與，而民主有利于遏制這一趨勢。

政府行為導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)失衡

《南風(fēng)窗》：目前中國經(jīng)濟(jì)失衡已經(jīng)表現(xiàn)非常明顯，是什么原因造成了中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡?

姚洋：這可以有很多利解釋，很多解釋都有道理，但我認(rèn)為如果要找問題的根源，那應(yīng)該是不當(dāng)?shù)牡胤秸袨椤Ｖ袊?jīng)濟(jì)失衡主要表現(xiàn)在三方面，一是巨額經(jīng)常項目盈余及其低效利用。二是消費占GDP比重下降。三是在收入分配格局中，居民收入占CDP比重下降，政府和企業(yè)所占比重上升。現(xiàn)在勞動者收入占GDP的48％，居民收入占52％，政府占24％，企業(yè)占28％。而10年前居民收入占GDP的68％。這三方面問題的積累都和地方政府行為密切相關(guān)。

經(jīng)常項目盈余是一個國家年收入減去支出的余量，等于是一個國家的凈儲蓄。凈出口是儲蓄，中國貿(mào)易嚴(yán)重出超，也就是國內(nèi)儲蓄過多，這說是賺來的錢沒有花掉。國內(nèi)有這么多的外資是很奇怪的，中國現(xiàn)在有那么多的盈余，高峰時經(jīng)常項目盈余占CDP的12％ 。自己的儲蓄都用不完，一些地力還在大力對外招商引資，為什么呢?因為地方政府偏好資本密集型企業(yè)。

我到一些地方的開發(fā)區(qū)去行過，這些地方對開發(fā)區(qū)企業(yè)有一個重要衡量指標(biāo)，那就是每畝地的產(chǎn)值，認(rèn)為只有畝產(chǎn)值高的才是高質(zhì)量的投資，對就業(yè)卻沒有硬指標(biāo)。這樣的投資肯定都是資本密集度很高的，勞動力密集型的行業(yè)不可能一畝地產(chǎn)值上千萬，這個指標(biāo)不可能高。為了吸引投資，地方政府紛紛壓低土地價格，并給予各種優(yōu)惠，作為補(bǔ)償，投資必須能夠帶來GDP和稅收高增長。這就決定了地方政府會青睞高資本密集度的投資，排斥勞動力密集的投資。

中國地方政府對資本密集企業(yè)到底偏好到什么程度，有一個很好的指標(biāo)，就是外資投資企業(yè)的資本密集度是低于國內(nèi)的。2004年經(jīng)濟(jì)普查的數(shù)據(jù)表明，內(nèi)資企業(yè)資本密度為50.3萬元／人，而外資企業(yè)的只有31.4萬元／人。中國這些年資本密集度越來越高，這是一個很重要的現(xiàn)象。由于資本密度的增加，經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性下降，從上世紀(jì)90年代的0.3(即每1％的經(jīng)濟(jì)增長帶來0.3％的就業(yè)增長)降低到目前的0.08(即1％的經(jīng)濟(jì)增長僅帶來0.08％的就業(yè)增長)。中央政府把轉(zhuǎn)變增長方式作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要政策，但地方政府的理解往往是提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高附加值的產(chǎn)業(yè)，這會繼續(xù)導(dǎo)致對高資本密集度的項目的偏好，反倒對結(jié)構(gòu)調(diào)整是非常不利的。

消費占GDP比重下降，這意味著沒有把經(jīng)濟(jì)增長變成百姓福利。目前中國政府支出里很多都是在投資，政府收入占GDP的比重是24％，其中政府儲蓄占10％，政府用于投資的金額占政府收入的40％。這說明中國的稅收并沒有直接用到百姓身上。一般來說10％是國外政府投資支出的高點，新加坡比較特殊，政府投資性支出很高，也不過25％，一般國家都只有5％。我計算過，如果政府投資性支出的比例下降到10％，則消費占GDP的比重就會增加5個百分點，現(xiàn)在消費占48％，如果能到53％，消費就起來了。因為很多地方政府就像公司一樣，當(dāng)然不愿意把錢投到老百姓身上，用于投資，既能拉高地方的GDP，又能帶來稅收。

現(xiàn)在是GDP增長很快，但是老百姓消費的增長慢了很多，百姓消費降低，企業(yè)和政府的消費有限，國民總儲蓄自然上升，進(jìn)而逼迫更多出口。從這個意義上說，結(jié)構(gòu)失衡是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

再看居民收入。經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)是提高民眾福利和幸福感，但近15年來，居民收入提高的速度低于人均GDP增速，居民收入占GDP比重逐年下降。從1995年到2007年，居民收入在國民收入初次分配中所占比重由68％下降到52％，企業(yè)和政府收入所占比重分別上升了約12個百分點。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒的研究表明，在過去20年里，中國制造業(yè)的勞動生產(chǎn)率以每年14.6％的速度提高，而同期制造業(yè)員工的工資增長速度平均只有7％。這就會造成相對而言的國富民窮。

國際上對中國有一個誤解，認(rèn)為高儲蓄來源于中國人勤儉的文化傳統(tǒng)。事實是，中國居民儲蓄占GDP的比重并不比其他國家(如印度)高很多，儲蓄增長主要來自于企業(yè)和政府。企業(yè)和政府儲蓄主要不是以銀行存款形式出現(xiàn)，而以投資形成的資本體現(xiàn)。居民收入比重下降，必然導(dǎo)致消費比重下降。中國的國民儲蓄率達(dá)到52％，超過一半的GDP是投資和凈出口。政府的過度投資行為對中國的結(jié)構(gòu)調(diào)整是非常不利的。

《南風(fēng)窗》：也就是說，中國的經(jīng)濟(jì)問題已經(jīng)不能只就經(jīng)濟(jì)論經(jīng)濟(jì)，很多經(jīng)濟(jì)難題已經(jīng)是政治問題了。目前的很多政府行為都是反結(jié)構(gòu)調(diào)整的，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提是政府行為轉(zhuǎn)變，不管從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說多么正確的政策，如果沒有政府行為轉(zhuǎn)變作為前提，都得不到合理的實施，所有有利的局面都可能變成看空的理由?

姚洋：可以這樣說。在中國，一些地方政府其實更像一個公司，有很大的投資盈利沖動。過去一年中國經(jīng)濟(jì)增長的速度超過了很多人的想象。僅從出口來說，過去的出口每年增長近30％，去年是負(fù)的5％。這樣看來，如果政府什么都不做，GDP增長應(yīng)該從10％下降到4％—5％，去年能夠保持超過8％的增長速度，正是政府投資起了主要的支撐作用?？梢哉f去年中國的貨幣政策和財政政策是成功的，但這解決不了中國經(jīng)濟(jì)的長期問題，長期來說，地方政府的投資沖動等問題有可能造成中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步失衡。

公權(quán)改革走回頭路

《南風(fēng)窗》：政府改革也進(jìn)行了很多年了，為什么現(xiàn)在會存在這么嚴(yán)重的不當(dāng)?shù)胤秸袨?

姚洋：當(dāng)然有些是因為從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中必然會面臨的問題，這個無從避免。但除此之外，我認(rèn)為還有一個很重要的原因。改革開放30多年了，很多項改革已經(jīng)接近尾聲，但有一項改革還遠(yuǎn)沒有完成，那就是政府改革，改革至今并沒有解決政府職能的轉(zhuǎn)換問題。上世紀(jì)80年代，政府改革力度很大，90年代更是提出大社會小政府。上世紀(jì)90年代的“民營化”和政府改革浪潮，使政府的權(quán)力受到了控制。20世紀(jì)后20年改革的一大成果，是縮小了政府在經(jīng)濟(jì)活動中的作用。

按這一路徑，政府權(quán)力應(yīng)該越來越小，通過逐步限權(quán)最終實現(xiàn)公共政府。但是過去這八九年，政府的改革沒有保持原來的勢頭，或者說得更嚴(yán)重一點，如果從政府權(quán)力來說，過去八九年中國在政府改革方面是在走回頭路。這些年，政府權(quán)力增加很快。去年的經(jīng)濟(jì)刺激政策客觀上更使政府權(quán)力空前高漲，政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動大有回潮之勢。過度參與經(jīng)濟(jì)活動決定了中國政府是一個生產(chǎn)型政府，其反面是公共財政的嚴(yán)重缺失。公共財政的缺失導(dǎo)致一個嚴(yán)重后果，就是政府行為的商業(yè)化。

《南風(fēng)窗》：從經(jīng)濟(jì)角度來說，政府權(quán)力的增加表現(xiàn)在什么地方?

姚洋：主要是經(jīng)濟(jì)的國家化。前面我提到一些地方政府更像有限責(zé)任公司，有強(qiáng)烈的投資盈利沖動。這個結(jié)果就是政府融資平臺、政府信托投資公司、各省市的商業(yè)銀行等的迅速成立和膨脹。在某種程度上，它們成了政府的錢袋子。中國的政府投資率明顯偏高。2009年，國有控股投資增速高于整體城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速。截至2009年6月底，全國36個省市共設(shè)立8221家平臺公司，其中國家部門6家，省級495家，市級2831家，縣級4907家，共獲得銀行授信8.8萬億元，貸款余額5.56萬億元，而全年貸款余額不足10萬億元。這些資產(chǎn)的平均負(fù)債率60％。單從投資主體來看，政府的投資擴(kuò)張非常迅速。這些新增的、具有政府背景的公司，資金來源當(dāng)然是財政收入或銀行貸款。

大量經(jīng)濟(jì)刺激投資由政府完成有兩個直接不良后果。一是擠出民間投資，銀行更不愿意給中小民營企業(yè)貸款。二是增加銀行壞賬風(fēng)險，而大部分壞賬最終還是要讓老百姓埋單。2009年，政府融資平臺占去了60％的銀行貸款，顯然這會對民營企業(yè)有擠出效應(yīng)。由于大部分貸款流向國有企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)，私人企業(yè)反而出現(xiàn)資金困難。現(xiàn)在銀行的貸款利率約為6％—7％，但是中小民營企業(yè)卻很難以如此低的利率獲得貸款。一方面是以6％的利率無法貸出所有存款，另一方面是中小企業(yè)用20％的利率也貸不到款。

政府的宏觀經(jīng)濟(jì)方面貨幣政策、財政政策是不是應(yīng)該退出這個可以討論，但是有一點是明確的，政府肯定應(yīng)該退出，很多的投資都可以讓民間做，民間資本現(xiàn)在很充裕，為什么不能讓民間參與修地鐵、大橋、高速公路?這樣既充分調(diào)動了民間資本，政府也可以在公共事物上投入更多精力。當(dāng)前政府深入?yún)⑴c的很多投資都應(yīng)該讓民間來做。杭州灣跨海大橋，來自民間的資本占了總投資的一半以上。杭州灣大橋和北京地鐵四號線的成功，表明民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可行的，關(guān)鍵是成本和收益安排適當(dāng)。能源、電信、軍工固然是國家經(jīng)濟(jì)命脈，但是，其他國家的經(jīng)驗表明，只要監(jiān)管得當(dāng)，民間資本參與這些領(lǐng)域并不會影響政策實施。

《南風(fēng)窗》：歷史上每一個快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體幾乎都經(jīng)歷過上層建筑的發(fā)展趕不上經(jīng)濟(jì)和社會體系的變化這種情況。因為前些年政府改革在某些領(lǐng)域的停滯甚至倒退，目前中國的上層建筑已經(jīng)面臨一個更艱難的調(diào)整時期。

姚洋：是很難，以前一些經(jīng)濟(jì)問題好解決，因為政府不在里面。而現(xiàn)在從制度層面保證經(jīng)濟(jì)，以政府的名義運作經(jīng)濟(jì)，這收起來自然困難。而且上世紀(jì)八九十年代的改革在一定程度是政府甩包袱，所以容易推進(jìn)，而現(xiàn)在這些政府運作的各種經(jīng)濟(jì)體，是政府的錢袋子，誰會愿意主動甩掉?很多政府部門可能還沒認(rèn)識到這是個問題。

如果不約束政府行為，公權(quán)力就沒有人能抗衡。從生產(chǎn)型政府轉(zhuǎn)為公共型政府，這一進(jìn)程應(yīng)該加速，而不是在某些領(lǐng)域走回頭路?，F(xiàn)在一個很奇怪的問題是，“左派”提中國模式比較多，提倡政府干預(yù)這很正常，但“右派”也認(rèn)為政府像現(xiàn)在這樣參與經(jīng)濟(jì)沒事兒，就很難理解了。有人認(rèn)為中國有世界上最好的制度，這有些夸張。中國模式創(chuàng)造了奇跡，但也到了該反思的時候了。公民的權(quán)利不能被公權(quán)力左右和代替。中國能否實現(xiàn)民生福祉與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的同步提高，讓民眾真正享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，關(guān)鍵在于切實推進(jìn)政府管理體制改革，以確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用。

民眾參與是重啟改革議程的核心

《南風(fēng)窗》：政府已經(jīng)過深地卷入到經(jīng)濟(jì)事務(wù)中去，目前政府部門內(nèi)部已經(jīng)形成了很多利益集團(tuán)，出路何在?

姚洋：從1978年到20世紀(jì)末，中國的主旋律是改革，經(jīng)濟(jì)增長動力也主要來自改革。但這20年經(jīng)濟(jì)增長是“非常規(guī)的”，不是靠增長通常依賴的因素。

進(jìn)入21世紀(jì)，傳統(tǒng)改革議程如價格改革、企業(yè)改革和對外開放基本完成，中國經(jīng)濟(jì)增長趨向常規(guī)化，增長動力主要來自外延擴(kuò)張，最重要的是出口增長。但是，這種外延式增長積累了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題。這些問題的產(chǎn)生和中國的人口結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)關(guān)系有關(guān)，但體制弊端和社會結(jié)構(gòu)變化則起到了放大作用。

與此同時，各種利益集團(tuán)出現(xiàn)，開始左右一些政府政策。政府政策更偏重于對生產(chǎn)者的保護(hù)，忽視民眾福利的提高，從而加劇了結(jié)構(gòu)失衡。

因此要重啟改革議程，以改革帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。

《南風(fēng)窗》：早在2004年到2005年，中國的上一輪改革已經(jīng)接近尾聲。重啟改革議程，您認(rèn)為最重要的是什么?

姚洋：重啟改革的核心是政治過程民主化。經(jīng)濟(jì)去國家化同樣需要民主化輔佐。民主具有價值意義，同時也是社會治理的手段，即為不同的利益訴求提供一個制度化平臺。民主化最根本的是民眾對政治過程的參與，“政治過程”就是民眾就有關(guān)自身利益的公共事務(wù)、包括對市場的干預(yù)進(jìn)行辯論和協(xié)商的過程。所有的改革和公共政策，如果是公開透明的并有公眾的參與，就容易偏離方向。民主不能解決所有問題，一些民主國家往往被利益集團(tuán)政治所左右，美國也不例外。但是，在最低層次上，民眾參與可以防止政府對經(jīng)濟(jì)的過度參與。政府和百姓的意見有時候是不一致的，政府不如百姓知道他們自己要什么，比如上海要修到杭州的磁懸浮，百姓便不同意。要讓民眾參與決策過程，有暢通的訴求渠道，應(yīng)該通過制度保證民眾進(jìn)行政治參與。如果百姓要參與政府支出決策，不會讓政府參與太多的經(jīng)濟(jì)投資。

另外，如果政策決策過程有公眾的參與，現(xiàn)在的收入分配差距不會那么大。

許多發(fā)展中國家特別是拉美國家曾經(jīng)在威權(quán)體制加混合經(jīng)濟(jì)的模式下實現(xiàn)了一個階段的高速增長，但最終陷入“中等收入”的陷阱，主要問題是收入分配極度不平等，從而帶來政治動蕩和經(jīng)濟(jì)停滯。

而少數(shù)能夠較好地完成民主化轉(zhuǎn)型的國家，如韓國，則不僅實現(xiàn)了收入的相對平等分配和政治基本穩(wěn)定，更維持了長時間的增長。中國應(yīng)該吸取正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為契機(jī)，啟動經(jīng)濟(jì)去國家化和政治過程民主化的改革進(jìn)程。從長遠(yuǎn)看，民眾參與國家的政治進(jìn)程，對政府財政收支給予有效監(jiān)督，是解決問題的根本出路。

如果從政府權(quán)力來說，過去八九年中國在政府改革方面是在走回頭路。這些年，政府權(quán)力增加很快。去年的經(jīng)濟(jì)刺激政策客觀上更使政府權(quán)力空前高漲，政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動大有回潮之勢。過度參與經(jīng)濟(jì)活動決定了中國政府是一個生產(chǎn)型政府，其反面是公共財政的嚴(yán)重缺失。公共財政的缺失導(dǎo)致一個嚴(yán)重后果，就是政府行為的商業(yè)化。