公權變革進行時

趙 義

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和社會改革成為全國“兩會”的雙重奏，也構成了不同階層代表、委員之間議政交鋒的隱含的分界線。從“兩會”前社會改革措施密集出臺來看，還有3年任期的本屆中央政府的緊迫感十分強烈。可以說，本次“兩會”將標志著中國正式進入一個發(fā)展是第一要務下的社會改革為重心的改革階段。

又到全國“兩會”時。對于“最為復雜”的2010年來說，此次全國“兩會”將給出哪些明朗化的指向?

從2010年開年后的形勢來看，最復雜，并不僅僅在于后金融危機時代經(jīng)濟的走向和刺激政策的進退抉擇，更是由于中國的經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、社會改革和政治改革已經(jīng)進入了一個新的相互影響、相互制約、互為決定成敗的周期。

一方面，中央政府已經(jīng)將轉變經(jīng)濟發(fā)展方式當作經(jīng)濟工作的主軸，集中地方大員在北京研討就是明證。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式至少在表面上已經(jīng)成為各級官員的口頭禪，其提出多有時日，但只有在危機的倒逼下才真正變成官員們的自覺行動。

另一方面，危機的現(xiàn)實呈現(xiàn)和社會矛盾的凸顯，社會建設成為關注的重要課題。在進入2010年之后，新的社會領域改革的路線圖和重大政策逐漸浮出水面：

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》從2010年1月1日起施行，包括農民工在內的參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，其基本養(yǎng)老保險關系可在跨省就業(yè)時隨同轉移。發(fā)改委最近向全國人大常委報告說，計劃著手研究基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案。

2月2日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過《關于公立醫(yī)院改革試點的指導意見》，決定按照先行試點、逐步推開的原則，由各省(區(qū)、市)分別選擇1～2個城市或城區(qū)，開展公立醫(yī)院改革試點。

2月26日，發(fā)展改革委向全國人大常委會報告了擬在收入分配改革方面采取的四大措施。而國務院去年提出要加快出臺《關于加強收入分配調節(jié)的指導意見及實施細則》。

2月28日，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室公布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》，公開征求社會意見。

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和社會改革將成為本次全國“兩會”的雙重奏，也構成了不同階層代表、委員之間議政交鋒的隱含的分界線。從全國“兩會”前社會改革措施密集出臺來看，還有3年任期的本屆中央政府的緊迫感十分強烈。也可以說，本次全國兩會將標志著中國正式進入一個發(fā)展是第一要務下的社會改革為重心的改革階段。社會改革不成功，經(jīng)濟轉型也終將不會成功。

但社會改革最大的障礙卻是來自于政治——公權力私有化。這決定了未來社會改革將是一個反復博弈、起起伏伏的過程。

社會問題背后

中央政府推動的社會改革就是要建立全國性的統(tǒng)一的基本社會制度，比如醫(yī)保、養(yǎng)老保險、住房保障等。但這都需要相應的地方“配套”。在官員的GDP指揮棒沒有根本改變，或者說沒有找到更好的激勵地方的辦法的情況下，發(fā)展型地方政府向服務型地方政府的轉變一直步履維艱。

這也是中央政府的社會改革意圖得不到積極落實，而溫家寶總理在幾年前的《政府工作報告》中就提出政府執(zhí)行力問題的基本原因，也是人們常說的政令不出京、政令不出中南海的基本背景。

執(zhí)行力問題在“人民群眾最關心的利益問題”方面體現(xiàn)得最為典型。現(xiàn)在一個比較突出的社會現(xiàn)象就是社會問題的再現(xiàn)，比如三聚氰胺再現(xiàn)，黑磚窯再現(xiàn)，欠薪屢禁不止……一旦事情足夠惡劣，中央政府一定出面。有關部門的口頭禪是嚴查“背后的腐敗”。這些社會問題的背后當然有官員個體的腐敗，但從體制角度而言，“治理一出現(xiàn)一再治理一再出現(xiàn)”這樣一個反復循環(huán)的過程說明，著眼于官員個體懲罰的治理腐敗行動，已不足以解決這些社會問題，因為其背后都有比較成熟的公權力私有化的利益鏈條。中央文件的層層落實沒有達到真實效果，反而是類似重慶打黑、晉煤國有化這樣爭議頗大的行動掀開了利益鏈條的蓋子。

在公權力約束機制一直沒有健全的情況下，發(fā)展型地方政府在促進了中國經(jīng)濟增長的同時，也滋生了大量的公權力私有化現(xiàn)象?，F(xiàn)在越來越多的社會問題和社會事件的出現(xiàn)，都暴露出背后的公私之間的利益輸送黑幕。3月1日，上海方面正式開審倒樓事件，通過報道人們得知，那個所謂私營房地產(chǎn)開發(fā)公司是竊取了集體財產(chǎn)改制而成，并有行政人士參與其中，其盈利流入私營公司而成本和虧損由集體企業(yè)承擔。在沒出事前，這樣一個公權私用牟取城鄉(xiāng)結合部級差土地收入的斂財模式一直正常運轉。與之相對比的是，廣大農民還不能普遍從土地和房屋等權利中獲得財產(chǎn)性收入。

由于網(wǎng)絡參政的興起，社會事件背后隱藏的利益輸送黑幕越來越頻繁地被揭露。幾乎每一次重大社會事件，都會帶來全民性聲討，在重大社會事件爆發(fā)之時，民意的第一反應也是深挖背后的腐敗黑幕。遺憾的是，每一次民意的猜測最后都是對的。這就給中央政府的治理方式提出了一個新的課題：認真反思公權力私有化鏈條的形成，從制度上預防這種鏈條的重復再生產(chǎn)。

利益剛性

公權力私有化不僅在社會問題中體現(xiàn)得很明顯，在中央政府著力推動的社會改革中，公權力變革也往往是成敗的關鍵。一種情況是，社會領域的改革，如果單方面將官員群體劃入“特區(qū)”，那么改革試點往往會進退維谷，甚至偃旗息鼓。比如事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點過去已經(jīng)一年，沒有明顯進展。在去年底十一屆全國人大常委會三審《社會保險法(草案)》時，有不少常委會委員就反對“公務員另搞一套養(yǎng)老保險制度”。社會意見也非常強烈。政府機關的公費醫(yī)療并軌也被認為是醫(yī)保改革最后的堡壘。

無論是已經(jīng)開始試點的公立醫(yī)院改革，還是正在征求社會意見的教改綱要，專家和輿論最為擔憂的問題正是政府職能轉變。公立醫(yī)院改革中叫“政事分開，管辦分離”，教改中是政校分開，管辦分離，即“去行政化”。

改革方案中的“積極探索”、“逐步”這些字眼說明改革的難度。正如教育部部長袁貴仁說的那樣：“隨著改革的深入，共識度會越來越低，因為它既涉及觀念、體制，還涉及切身利益?！焙蜕鐣栴}一樣，社會事業(yè)長期的政事不分、管辦不分已經(jīng)形成了剛性的利益結構。不少衛(wèi)生行政機構與公立醫(yī)院之間早已結成了利益共同體。教育行政化的另一面就是教育界和一級政府或政府機構之間的資源相互輸送關系。政府職能的扭曲和社會事業(yè)公益性的弱化是緊密聯(lián)系在一起的。在此之下，也產(chǎn)生了大量的腐敗和公共資源的浪費現(xiàn)象。

可以說，社會領域的諸多難題，經(jīng)?？梢哉业焦珯嗔λ接谢挠白樱荷蠈W難的背后有壟斷國企和學校利益合謀式的聯(lián)建或者內部人保送，城市管理混亂的背后有公共投資為單位和個人謀取私利現(xiàn)象，普通勞動者工資增長“被平均”的背后是壟

斷企業(yè)職工的福利費增長和低廉享受本企業(yè)產(chǎn)品和服務，大學生就業(yè)難的背后是“就業(yè)比爸爸”，基層治理公信力危機背后有干部權力的家族世襲現(xiàn)象，如此等等。

社會治理和社會改革的成敗，已經(jīng)取決于新一輪的公權力變革成功與否。

制度意識

人們已經(jīng)注意到，在2009年底，中央政府已經(jīng)公開宣示，官員要增強制度意識，法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外。

人們常說，我們現(xiàn)在的制度還不夠多嗎?2月23日，《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》發(fā)布，其中規(guī)定了黨員領導干部的52個“不準”。可以說幾乎囊括了所有公權力私有化的可能方式。其中，禁止私自從事營利性活動和禁止利用職權和職務上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益方面就有14條禁令。

但仔細考察就可以發(fā)現(xiàn)，中央政府提出的制度建設，特別是那些能夠直接切斷各種公權私用的利益輸送渠道的具體制度，比如公共預算透明制度、防止官員利益沖突制度、官員利用影響力受賄入罪的司法制度、領導干部的家庭財產(chǎn)逐漸透明制度、人大代表對選民負責的制度等等，處于剛提出命題的階段，或者像利用影響力受賄入罪這樣尚無司法實踐。政府采購為什么今天才提出來建立三代血親回避制度?司法腐敗蔓延之后，有的地方也才開始嘗試建立法官的“單方退出機制”(法院干部配偶子女不能當律師)。

實際情況正是，真正能夠切斷公權私用的制度剛開始破題，真正約束權力的法律遲遲難以出臺，比如被稱為行政法治建設“立法三部曲”“收官”之作的《行政強制法》。3月4日，十一屆全國人大三次會議大會發(fā)言人李肇星介紹說，將繼續(xù)審議《行政強制法》等法律案。此時，距離全國人大法制工作委員會正式啟動該法起草工作已經(jīng)整整過去了10年。

在對這些制度的討論中，我們會發(fā)現(xiàn)，“既得利益”是最大難題。現(xiàn)在有一種特別流行的推進改革的建議：老人老辦法，新人新辦法。比如教育去行政化方面的校長問題，有全國人大常委會委員就提出，以后新提拔的校長就不設級別，原來的仍然保留身份。同時，還要考慮學者從政的問題，如果取消行政級別，那么就應該允許教授既可以到政府當市長，也可以到省里當省長，沒有級別限制。

又比如，黨政一把手信息透明現(xiàn)在難度很大，就有專家建議，老人老辦法，新任各種一把手和后備干部的信息透明制度要建設起來。而從公費醫(yī)療到職工基本醫(yī)保的平穩(wěn)過渡，也有專家建議，新人新辦法，新進入公務員隊伍的，特別是新提拔的領導干部，不應再進入原公費醫(yī)療制度框架中。

這種不約而同的“老人老辦法，新人新辦法”的策略建議，本質上是一種變相的贖買政策：實際上就是通過承認在位者的“既得利益”來換取今后的制度變革。因為“老人”的改革阻力太大，“新人”的改革阻力較小。但這種用心良苦的設計行得通嗎?

對于中央政府來說，實現(xiàn)“以人為本”的轉變后，如何把“新三民主義”(權為民所用，情為民所系，利為民所謀)的理念落實到具體制度層面，將是和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、社會改革一樣艱巨的歷史重任。這樣的制度建設已經(jīng)無法回避和拖延。

并且，在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和社會改革中，中央和地方的博弈將進入一個新的周期。對中央政府來說，現(xiàn)在需要出臺或者鼓勵地方創(chuàng)新出一系列促進公權力透明化和公正使用的制度，讓社會和民眾獲得制約政府的力量，切斷公權私用的各種利益輸送渠道，使政府掌握和左右的資源更多的向社會和民眾傾斜。這也是著名政治學家鄭永年教授所提出的中央政府和民眾聯(lián)合制約地方政府的要義所在。

正如國務院總理溫家寶在《政府工作報告》談到反腐倡廉時說的：“這直接關系政權的鞏固。”“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。”有些既得利益是必須要打破的，民眾的權利是無法變通的，贖買更不可能搞定一切。