社會(huì)公平化的成都之路

尹鴻偉 劉 韓

如何讓城鄉(xiāng)居民享受到公平的醫(yī)療、教育服務(wù)，并且都擁有可靠的社會(huì)保障，是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的一塊試金石。

醫(yī)療、教育和住房三大問題一度齊名，被中國(guó)民眾痛稱為“壓在頭上的新三座大山”。長(zhǎng)久以來，由于固有的城鄉(xiāng)二元分割體制和優(yōu)質(zhì)資源的長(zhǎng)期短缺，使得城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育資源分布極其不均衡，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更是長(zhǎng)期付之闕如。

“改革是要讓人民看到希望?！边^去7年里，成都的城鄉(xiāng)一體化變革，使600多萬農(nóng)民和300多萬城市居民的命運(yùn)前所未有地交織并逐漸趨于平等；教育、醫(yī)療、社保等國(guó)民待遇逐步實(shí)現(xiàn)全民公平共享。

雖然未來任重道遠(yuǎn)，但可以說，成都已經(jīng)踏上了社會(huì)公平化之路。在全國(guó)性的社會(huì)改革探索大潮中，成都作出了自己的貢獻(xiàn)。

保護(hù)耕地?fù)Q養(yǎng)老

“養(yǎng)兒防老、錢存銀行”，這是許多普通老百姓根深蒂固的想法，但這個(gè)亙古不變的民間理論對(duì)胡冬梅卻不太適用了。雖然才24歲，這位成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)報(bào)恩村五組農(nóng)民的“養(yǎng)老”卻已有了著落。

2009年7月7日，胡冬梅領(lǐng)到了耕地保護(hù)卡和養(yǎng)老保險(xiǎn)卡，包括她在內(nèi)的另外8名群眾，成為溫江區(qū)第一批用耕保金購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)的人。這是成都市在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，探索出的將耕地保護(hù)和養(yǎng)老相結(jié)合的新機(jī)制。

成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)副主任秦代紅表示：按照基本農(nóng)田每年400元／畝、一般耕地每年300元／畝的標(biāo)準(zhǔn)，由政府向農(nóng)民發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼；耕?；鸬?0％將用于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，10％用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保。

通過設(shè)立“耕地保護(hù)基金”，以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和契約式管理手段，與擁有并承擔(dān)責(zé)任的農(nóng)民簽訂耕地保護(hù)合同，定期發(fā)放補(bǔ)償并“掛鉤”解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。按照目前的耕地面積，成都財(cái)政每年要支付26億元耕?；鸾o農(nóng)民。

通過產(chǎn)權(quán)制度改革，胡冬梅的1畝承包地權(quán)益被確定下來。根據(jù)她與政府簽訂的《耕保合同》，在保證耕地不被破壞、不拋荒、不用于非農(nóng)業(yè)用途的前提下，她每年可領(lǐng)到300多元耕保金。2009年度的耕保基金直接從她的耕保金賬戶上劃到了養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶上，按每個(gè)月62.61元的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，這筆耕保金幫她繳了5個(gè)月的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

“像我這樣繳夠15年，就可以在‘退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金，耕保金分擔(dān)了我很大一部分繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力?！焙氛f。

這一措施，極大地促進(jìn)了農(nóng)民由“要我參?！毕颉拔乙獏⒈！钡挠^念轉(zhuǎn)變。而這一切的前提，緣于成都市2008年頒布施行了《成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，將農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，規(guī)定戶籍關(guān)系在成都市行政區(qū)域內(nèi)年滿18周歲的農(nóng)村居民，可以家庭為單位自愿參保，掃除了胡冬梅購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度障礙。

不僅僅對(duì)于胡冬梅這樣的“有地一族”，針對(duì)失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，成都市同樣采取了許多措施來消除這種障礙。2009年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于失地農(nóng)民社保的意見，而成都的失地農(nóng)民早在3年前就開始享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇了。成都出臺(tái)多項(xiàng)政策，將1991年至2003年期間土地被征用的農(nóng)民，2004年及以后土地被征用的農(nóng)民分別納入社會(huì)保障體系，為他們建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；并針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工、失地農(nóng)民，建立起了城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

成都市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工參加綜合社保人數(shù)以每年45％以上的速度在遞增。成都市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局副局長(zhǎng)陳東說：“僅被征地農(nóng)民保險(xiǎn)一項(xiàng)，市縣兩級(jí)財(cái)政從2004年到現(xiàn)在已經(jīng)投入60多億元?！?/p>

優(yōu)質(zhì)教育資源如何下沉

“以前在天彭中學(xué)讀書的時(shí)候，條件太差了，與現(xiàn)在相比簡(jiǎn)直是天上地下?！背啥际惺野遵R中學(xué)高三級(jí)的趙志英同學(xué)對(duì)記者說。在天彭中學(xué)讀書的時(shí)候，最讓她痛苦的—個(gè)問題就是上廁所，由于全校僅有—個(gè)男廁所和—個(gè)女廁所，下課鈴聲一響，她們便擠到廁所門口排隊(duì)，有些同學(xué)往往還沒來得及上，第二節(jié)課的鈴聲就響了。

高中歷史老師唐林在沒到石室白馬中學(xué)前，也為上廁所問題苦惱過：“老師總不能跟學(xué)生搶廁所吧，有時(shí)候上廁所只有等學(xué)生都上課了，如果碰上連節(jié)課，那就頭痛了，往往被小解憋得難受，那種滋味真不好受?！?/p>

趙志英同學(xué)描述了兩幅景象：幾間破舊的教室，塵土飛揚(yáng)的操場(chǎng)，雜亂的學(xué)生宿舍，一間僅有幾臺(tái)電腦能正常開關(guān)機(jī)的多媒體教室，這就是定格在她心里的天彭中學(xué)；而今，全鋼結(jié)構(gòu)8度抗震的現(xiàn)代氣派的教學(xué)樓，寬敞明亮的教室，綠樹掩映的校園，寬闊的標(biāo)準(zhǔn)塑膠運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，藏書多達(dá)幾十萬冊(cè)的圖書館，標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)生宿舍，石室白馬中學(xué)的環(huán)境與大城市里的中學(xué)已經(jīng)不相上下。

如果不是親歷現(xiàn)場(chǎng)，很難相信成都市區(qū)以外的崇州、金堂、蒲江、彭州、大邑等教育資源相對(duì)薄弱的區(qū)縣，如今也有了石室、樹德、7中這些成都市重點(diǎn)中學(xué)的身影。

成都市教育學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張乃文認(rèn)為，城鄉(xiāng)教育差距緣于教育公平的缺失，而這種缺失，最重要的表現(xiàn)形式就是體現(xiàn)在城鄉(xiāng)公平缺失上。2002年，全社會(huì)投入教育上的資金達(dá)5800多億元，而當(dāng)年占全國(guó)總?cè)丝?0％以上的農(nóng)村只獲得了其中的23％，而占人口少數(shù)的城市卻獲得了絕大部分。

成都市教育局長(zhǎng)周光榮說：“要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，必須在成都市全域范圍內(nèi)打破城鄉(xiāng)壁壘，打破行政界限，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，把數(shù)十年，甚至數(shù)百年培育的城市優(yōu)質(zhì)教育資源拿出來城鄉(xiāng)共享。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，就是要實(shí)現(xiàn)全域成都內(nèi)的均衡，我們的指導(dǎo)思想非常明確?！?/p>

在國(guó)務(wù)院批復(fù)的成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案中，成都市明確了從2009年至2012年，籌措和投入資金100億元以上用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，要從軟、硬件，經(jīng)費(fèi)、師資配置等各方面消除城鄉(xiāng)差別。

“城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，就是要促使城市教育資源走出城市，下到農(nóng)村、山區(qū)、工業(yè)園區(qū)，努力實(shí)現(xiàn)全民共享優(yōu)質(zhì)教育資源。”周光榮說。

在成都市的彭州，城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有彭州中學(xué)、彭州一中和石室白馬中學(xué)3所中學(xué)。石室白馬中學(xué)的前身是由天彭中學(xué)、彭州西郊中學(xué)等4所學(xué)校合并而成，先前的格局是，彭州中學(xué)一直是彭州市的領(lǐng)頭老大，教學(xué)設(shè)備設(shè)施是彭州最好的，同時(shí)還集中了全市最優(yōu)秀的教師隊(duì)伍，在這一背景之下，能進(jìn)入彭州中學(xué)讀書便成了家長(zhǎng)和學(xué)生們追逐的目標(biāo)，甚至因此引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。

如今在成都石室白馬中學(xué)任教的李老師表示：以前彭州中學(xué)和彭州一中收的都是尖子，而像天彭中學(xué)、西郊中學(xué)則是在撿尾巴，“我并不反對(duì)名校品牌，但如果不去改變?cè)瓉淼臓顩r，那只有一種結(jié)果，好學(xué)校更好，差學(xué)校更差。成都推進(jìn)教育均衡發(fā)展以后，這種情況得到了改觀。當(dāng)然，公平只是個(gè)相對(duì)的概念，不可能絕對(duì)化?！?/p>

現(xiàn)在的成都石室白馬中學(xué)，就是地震

后剛修建起來的新學(xué)校，由成都的名校石室中學(xué)領(lǐng)辦。該中學(xué)集中了80％來自偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的孩子，而這些孩子所享受的教育資源，無論是硬件還是軟件都可以拿出來跟城里比。

從成都石室中學(xué)派到石室白馬中學(xué)擔(dān)任校長(zhǎng)的李賢中說：“成都教育均衡發(fā)展的最大成效就是為偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的孩子提供了良好的就學(xué)環(huán)境，山區(qū)的孩子也可以享受到優(yōu)質(zhì)的城市教育資源。”

“教育均衡發(fā)展，不是簡(jiǎn)單的均衡，是深度均衡、高位均衡問題，不是修幾所漂亮的教室就能解決的，這里不僅要解決區(qū)域間的均衡問題，更要解決學(xué)校內(nèi)的均衡問題，說白了就是教育要向‘內(nèi)涵發(fā)展?！睆埬宋恼f。

名校下鄉(xiāng)就是其中的一項(xiàng)。成都依托4中(石室中學(xué))、7中和9中(樹德中學(xué))等“名?！保M建完成優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育集團(tuán)6個(gè)，義務(wù)教育集團(tuán)18個(gè)，普高優(yōu)質(zhì)教育集團(tuán)3個(gè)，職業(yè)教育專業(yè)集團(tuán)8個(gè)，惠及20萬農(nóng)村子女和城鄉(xiāng)結(jié)合部子女。以樹德中學(xué)(9中)為例，實(shí)行集團(tuán)化辦學(xué)后，已在崇州、郫縣等8個(gè)區(qū)(市)縣建立了13個(gè)校點(diǎn)，在校學(xué)生由原本校區(qū)的2000多人擴(kuò)大到3萬多人，更多的城鄉(xiāng)居民子女接受到樹德品牌的優(yōu)質(zhì)教育。

除此之外，成都市還創(chuàng)新性地采取了百校結(jié)對(duì)、師徒牽手、網(wǎng)絡(luò)覆蓋等手段，通過全市篩選出100所較好的學(xué)校與100所基礎(chǔ)較弱的學(xué)校深度結(jié)對(duì)，采取“一對(duì)一”對(duì)口支援形式或共同體發(fā)展模式，強(qiáng)校弱校聯(lián)手實(shí)行“捆綁發(fā)展”，將全市近萬名骨干教師，包括特級(jí)教師、教育專家等，要求必須與農(nóng)村教師結(jié)成師徒。從成都的實(shí)踐來看，名校主要輸出人才和經(jīng)驗(yàn)，到區(qū)(市)縣領(lǐng)辦學(xué)校不是去同化當(dāng)?shù)匚幕?，而是結(jié)合成員學(xué)校的各自實(shí)際更好地發(fā)揮作用。

成都樹德中學(xué)校長(zhǎng)左華榮認(rèn)為，名校進(jìn)郊縣并不是要將周邊區(qū)(市)縣的所有學(xué)校都掛成石室、樹德或者7中的牌子，它更重要的是可以發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，“好學(xué)校放到了郊區(qū)、山區(qū)，就等于在魚群里放進(jìn)了一條鯰魚，激活了整個(gè)魚群的競(jìng)爭(zhēng)潛力和生存動(dòng)力，帶動(dòng)了整個(gè)區(qū)域教育事業(yè)的發(fā)展”。

不過，成都教育均衡發(fā)展推進(jìn)過程中，也遇到了派人難等諸多難題。

“如何保證優(yōu)秀教師往農(nóng)村流動(dòng)，讓他們走得出去，沉得下去，的確是一道亟待破解的難題，但是這項(xiàng)工作必須要做，要推進(jìn)教育均衡發(fā)展，必須要有制度來保證。”成都市教育局長(zhǎng)周光榮說。

推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，無異于教育領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻革命。顯然，如果相關(guān)激勵(lì)、保障、投入等配套機(jī)制沒有建立和完善，這場(chǎng)“革命”就不可能良性持續(xù)。

醫(yī)改亮點(diǎn)待檢驗(yàn)

城鄉(xiāng)之間醫(yī)療公共資源的嚴(yán)重失衡也是成都改革需要破解的一大難題。如何在農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)“小病不出村，大病不出鄉(xiāng)，疑難病不出縣”，城區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“小病在社區(qū)、大病進(jìn)醫(yī)院、康復(fù)回社區(qū)”的就醫(yī)新格局?

成都市發(fā)改委副主任宋劍鋒說：“造成‘看病難、看病貴的主要原因是保障不充分、競(jìng)爭(zhēng)不充分，需要通過需方福利化、供方市場(chǎng)化來改變現(xiàn)狀，需方福利化、供方市場(chǎng)化正是成都醫(yī)改方案的亮點(diǎn)?！?/p>

農(nóng)村的問題主要體現(xiàn)在保障不充分方面。從2005年開始，成都市投資了4.2億元完成223個(gè)公立衛(wèi)生院、2396個(gè)村衛(wèi)生站、186個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和改造，并統(tǒng)一配置了基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)所需要的基礎(chǔ)設(shè)備。

“以前收到吞農(nóng)藥的婦女，只能往區(qū)醫(yī)院送”，溫江區(qū)和盛鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院院長(zhǎng)袁暉感嘆，現(xiàn)在衛(wèi)生院的醫(yī)生“敢看病了”。彭州九尺鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院61歲的老醫(yī)生吳成云則回憶，以前衛(wèi)生院是木樓，一走上去就嘎嘎直響，和現(xiàn)在簡(jiǎn)直是天壤之別。

成都市還將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源進(jìn)行統(tǒng)籌、均衡化配置。選派干部及中青年優(yōu)秀人員赴災(zāi)區(qū)支醫(yī)、專家集中下鄉(xiāng)會(huì)診、執(zhí)行城市醫(yī)師晉升前到基層鍛煉制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)制度；實(shí)行分片包干、定點(diǎn)支援。

“通過對(duì)口幫扶和固定的培訓(xùn)制度，極大地提高了醫(yī)生的實(shí)際操作能力和應(yīng)用新設(shè)備的水平?！迸碇菔芯懦哝?zhèn)公立衛(wèi)生院院長(zhǎng)牟彬說，這些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院改革讓醫(yī)生的收入水平有了很大的提高，“以前一個(gè)基層醫(yī)生的收入只有三四百元，現(xiàn)在幾乎增長(zhǎng)了兩倍以上”，極大緩解了基層醫(yī)院留不住人的窘?jīng)r，門診量也顯著改善。

在此過程中，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院全部劃歸縣政府管理，實(shí)行醫(yī)藥分開、收支分開和官辦分開，避免了基層衛(wèi)生院過分逐利的行為。

而2002年，成都市開始在所轄的彭州市和新都區(qū)探索加強(qiáng)農(nóng)村藥品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)(“兩網(wǎng)”)建設(shè)，在兩地分別采取“直配制”和“代購(gòu)制”試點(diǎn)。試點(diǎn)收到了出人意料的效果，通過轉(zhuǎn)變藥品配送模式，使得當(dāng)?shù)厮幤饭?yīng)更有保障、藥品質(zhì)量、藥品價(jià)格得到平抑。次年，成都將“兩網(wǎng)”建設(shè)在主城區(qū)以外的14個(gè)區(qū)(市)縣區(qū)推開，從試點(diǎn)階段進(jìn)入全面推廣階段。

在供方市場(chǎng)化方面，成都醫(yī)改方案提出，推進(jìn)公立醫(yī)院改制重組，推進(jìn)醫(yī)院市場(chǎng)化，除部分骨干醫(yī)院保留公立醫(yī)院性質(zhì)外，其余公立醫(yī)院改制重組為國(guó)有資產(chǎn)獨(dú)資、控股、參股的經(jīng)營(yíng)性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，具備條件的醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)將逐步退出。

成都率全國(guó)之先成立的醫(yī)管局首任局長(zhǎng)婁進(jìn)對(duì)成都市幾十位醫(yī)院院長(zhǎng)承諾：“該放的權(quán)全部放”、“院長(zhǎng)想要的權(quán)全部給”、“只要把醫(yī)院搞好，要什么權(quán)給什么權(quán)”。

“我們這次醫(yī)院體制改革，就是讓醫(yī)院市場(chǎng)化，讓市場(chǎng)促使醫(yī)院提高質(zhì)量，降低收費(fèi)，贏得市民。效益不好、經(jīng)營(yíng)不善的醫(yī)院，說明不被老百姓接受，應(yīng)該被市場(chǎng)淘汰?！眾溥M(jìn)說。

要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，成都面臨的問題依然嚴(yán)峻。成都市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局副局長(zhǎng)陳東表示，雖然通過一系列制度創(chuàng)新和完善，成都市農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障水平有較大程度的改變和提高，但由于成都農(nóng)村地域廣闊，總?cè)丝?100萬中一半多是農(nóng)民，而“公共服務(wù)最需要的就是人，目前基層最缺乏的也是人”。

按照計(jì)劃，2009—201i年，成都要投入約106億元用于醫(yī)改，其中約有55％投向城鄉(xiāng)居民的醫(yī)?；稹Ｋ拇ù髮W(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)姜曉萍認(rèn)為，今后制定公共政策的導(dǎo)向必須放在提高公共服務(wù)水平上面，“在改革中進(jìn)一步完善農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制和成果利益分享機(jī)制”。

在國(guó)務(wù)院批復(fù)的成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案中，成都市明確了從2009年至2012年，籌措和投入資金100億元以上用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，要從軟、硬件，經(jīng)費(fèi)、師資配置等各方面消除城鄉(xiāng)差別。