統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是改變二元結(jié)構(gòu)的有效途徑

尹鴻偉

成都?xì)v經(jīng)7年改革和探索的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展思路和實(shí)踐已經(jīng)得到了從中央到地方的大范圍認(rèn)可，其經(jīng)驗(yàn)有望成為國(guó)家破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。

“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展道路為整個(gè)國(guó)家?guī)砹巳招略庐惖淖兓环矫媸菄?guó)家綜合實(shí)力的迅速增強(qiáng)，另一方面卻是尖銳復(fù)雜的社會(huì)矛盾叢生。但是，國(guó)家發(fā)展的步伐不可能停滯，即所有的問題和矛盾只能在前進(jìn)的過程中消化，這就需要找到一些有效的途徑實(shí)現(xiàn)兼顧。

成都一直在改革，一直在探索最適合于本地區(qū)發(fā)展的道路。事實(shí)上，成都是全國(guó)唯一在快速增長(zhǎng)的同時(shí)城鄉(xiāng)人均收入差距略有下降的特大中心城市。但是成都并不滿足，也不掩飾問題和矛盾的存在，并希望能夠在今后“以社會(huì)建設(shè)為重心”的發(fā)展中逐步解決。

現(xiàn)在，成都?xì)v經(jīng)7年改革和探索的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展思路和實(shí)踐已經(jīng)得到了從中央到地方的大范圍認(rèn)可，其經(jīng)驗(yàn)有望成為國(guó)家破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。在此基礎(chǔ)上，成都更進(jìn)一步提出要建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”的新目標(biāo)，并計(jì)劃以立法的方式來保證新制度的正常延續(xù)。

眾所周知，成都?xì)v來是一個(gè)“既能出經(jīng)驗(yàn)，也能出政策”的活躍地區(qū)，許多發(fā)展思路都因其勇敢、智慧的行動(dòng)而獲得。針對(duì)成都市目前的一些變化及對(duì)其未來發(fā)展走向的關(guān)注，本刊記者近日專訪了成都市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)孫平。

找到解決問題的方法

《南風(fēng)窗》：成都為什么要大力推進(jìn)此番改革，而且把重點(diǎn)放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上?

孫平：社會(huì)能否和諧，主要在于社會(huì)是否平等公平。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)矛盾存在于很多方面，但是最大的矛盾源于城市與農(nóng)村的差距。在中國(guó)，城和鄉(xiāng)是不平等的，包括人格，本是職業(yè)的農(nóng)民變成了一種身份。所以，中國(guó)最大的矛盾就是城鄉(xiāng)矛盾，如果這個(gè)問題解決了就解決了中國(guó)最大的問題，這對(duì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)，意義重大。

眾所周知中央11個(gè)“1號(hào)文件”都是針對(duì)“三農(nóng)”問題的，都是為了解決一個(gè)重要問題——縮小城鄉(xiāng)差距。

但令人遺憾的情況是，上世紀(jì)80年代以來，中國(guó)非但沒有能夠縮小這樣的差距，反而差距在擴(kuò)大。中國(guó)的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的程度。據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距已到了1：3.3以上。

成都全域1.24萬平方公里，9區(qū)10市(縣)，共1200萬人口，這是我們的“大成都”概念，而不是人們通常的城市市區(qū)概念。成都全域具有大城市帶大農(nóng)村的特點(diǎn)，農(nóng)民數(shù)量眾多，城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的矛盾和問題，在成都都有明顯的反映。要從根本上解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距，我們認(rèn)為有效的途徑就是用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念來推進(jìn)新型城市化，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

以往人們比較熟悉的城市化路徑就是通過征地把農(nóng)民變成城鎮(zhèn)居民，但是效果并不理想。新型城市化與傳統(tǒng)城市化既具有聯(lián)系，又有區(qū)別，一方面，它跟傳統(tǒng)城市化有相同的內(nèi)涵，就是一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市；另一方面，它跟傳統(tǒng)城市化又有本質(zhì)的區(qū)別，有條件的農(nóng)民進(jìn)入城市、成為城鎮(zhèn)居民是通過市場(chǎng)和自愿的辦法而非采取單一的征地辦法。同時(shí)，由于中國(guó)的國(guó)情，還有一部分農(nóng)民不可能進(jìn)入城市，仍然從事農(nóng)業(yè)、生活在農(nóng)村，但是他們的生產(chǎn)生活條件和生活質(zhì)量應(yīng)該與城市相當(dāng)。

解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距有兩個(gè)重點(diǎn)：一是要大幅度增加農(nóng)民收入；二是促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

要大幅度提高農(nóng)民的收入，一方面要大力提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的產(chǎn)出，即做大分子；另一方面要盡量減少農(nóng)民，即縮小分母。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以資本高投人為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)。但現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式主要是一家一戶的兼業(yè)化小生產(chǎn)，自給自足特征明顯，與社會(huì)化的大市場(chǎng)聯(lián)系薄弱，市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的作用不明顯，社會(huì)資本很難進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)。因此，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須激活農(nóng)村各種要素，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體——企業(yè)這種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)，形成市場(chǎng)機(jī)制能夠在農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)揮作用的微觀基礎(chǔ)，使之在市場(chǎng)的推動(dòng)下成長(zhǎng)壯大，提高農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化程度，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越。

農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，需要支付社會(huì)成本(公共設(shè)施和社會(huì)保障等)和眾多成本(住房、教育、醫(yī)療等)。巨大的城鎮(zhèn)化成本阻礙了城市化進(jìn)程，政府承受不了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起。但是農(nóng)村和農(nóng)民占有大量豐富的資源，如果能讓這些資源進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)，在為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供發(fā)展空間的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的顯化，就可以解決城市化成本問題。

因此，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快新型城市化步伐、大幅度增加農(nóng)民收入都應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素價(jià)值的最大化。

《南風(fēng)窗》：成都的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”有什么特點(diǎn)，主要包括了哪些工作內(nèi)容?

孫平：從2003年開始的成都實(shí)踐，不但初步形成了一套統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的辦法，也初步形成了城與鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮和城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的良好局面，更初步形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。經(jīng)過這些年的實(shí)踐，特別是黨的十七屆三中全會(huì)的召開，可以說成都的干部群眾對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認(rèn)識(shí)達(dá)到了高度的統(tǒng)一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的自覺性大大增強(qiáng)。

概括地說，讓成都市獲得初期成效的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作思路主要有“三個(gè)集中”、“六個(gè)一體化”、農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”幾大方面。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，一方面，要強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；另一方面，要消除附加在農(nóng)民身份和農(nóng)村土地等方面不合理的功能。

強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，一是要建立城鄉(xiāng)一體的公共福利制度。包括城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等，凡是城市居民享有的各種福利保障，農(nóng)民也應(yīng)同樣享有。二是要建立以支持農(nóng)村發(fā)展為重點(diǎn)的公共財(cái)政體系，逐步使城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距消除，逐步使城鄉(xiāng)的財(cái)政支出與其人口比例大致相適應(yīng)。

消除附加在農(nóng)民身份和農(nóng)村土地等方面不合理的功能，一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，把附加在戶籍上的社會(huì)保障功能剝離開。二是要還農(nóng)村土地、房屋等生產(chǎn)要素的本來功能。農(nóng)村土地和房屋與城市的土地和房屋一樣本質(zhì)上也是生產(chǎn)要素。長(zhǎng)期以來，我們把農(nóng)村土地和房屋更多地作為一種社會(huì)福利和保障產(chǎn)品，把本該由公共財(cái)政承擔(dān)的職能強(qiáng)加給農(nóng)村土地和房屋。這既不公平，也是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的一個(gè)重要原因。

因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義應(yīng)當(dāng)加快促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置。

推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)步伐

《南風(fēng)窗》：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作重點(diǎn)似乎在農(nóng)村，成都可能建設(shè)一種怎樣的基層官民關(guān)系?

孫平：前面談到的“四大基礎(chǔ)工程”正是針對(duì)農(nóng)村而言，其每一項(xiàng)內(nèi)容都是為了解決農(nóng)村目前的問題和矛盾。按照成都市統(tǒng)計(jì)局的估算，一名農(nóng)民要變成居民，成本約

20萬元，目前成都仍然有600萬農(nóng)民?？梢?，城市化的代價(jià)不菲，成本不低，在這個(gè)過程中，由于農(nóng)民自身沒有這樣的能力，政府也沒有這樣的能力，所以進(jìn)展緩慢，比如之前成都每年只能有10—20萬農(nóng)民變成市民，進(jìn)度很慢。

從2008年初開始，成都全面推行了以“還權(quán)賦能”為核心，以建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)農(nóng)村土地和房屋實(shí)施確權(quán)、登記和頒證，全市90％以上農(nóng)戶參與了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，2010年6月將完成全部確權(quán)頒證。經(jīng)過這些努力，農(nóng)民拿到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證和林權(quán)證，有了維護(hù)自身權(quán)益的手段，也有了獲取財(cái)產(chǎn)性收益的途徑。

與此同時(shí)，成都設(shè)立了市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)6.63萬余宗，金額達(dá)到33.62億元。

在土地整理和增減掛鉤試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，成都計(jì)劃用6年時(shí)間逐步改變農(nóng)村面貌，新增耕地30萬畝，使半數(shù)即300多萬農(nóng)村居民逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。同時(shí)，把土地級(jí)差收益返還用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)增加耕地、增加城市綠地，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地、減少征地規(guī)模的“兩增兩減”工作。

成都最具創(chuàng)新和特色的兩項(xiàng)工作：一是在全國(guó)率先創(chuàng)設(shè)耕地保護(hù)基金，已發(fā)放耕保基金11.9億元，惠及114萬戶農(nóng)戶，確保了耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降；二是第一次把村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，按每個(gè)村年均不少于20萬元撥付，形成了保障有力、滿足運(yùn)轉(zhuǎn)需要的公共財(cái)政投入機(jī)制，而根據(jù)人口、土地規(guī)模的不同，個(gè)別村甚至可以獲得30萬元經(jīng)費(fèi)。

同時(shí)，成都注意“還權(quán)于民”，明確了辦理村級(jí)事務(wù)的方法，即不但要“有錢辦事”，而且要“民主議事”，每筆錢怎么花必須由群眾民主議決，獲得了群眾的熱情參與和積極支持，這些措施在促進(jìn)基層民主，推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)步伐方面都有著實(shí)際的效果?？偟捏w會(huì)是，政府積極引導(dǎo)和服務(wù)而不是干預(yù)，充分依靠群眾自主、自治、自愿，農(nóng)村的許多矛盾就自然消除了。

另外，以鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)為目標(biāo)，加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”建設(shè)，構(gòu)建在村(社區(qū))黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。推行村民議事會(huì)制度，維護(hù)和保障群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利，讓農(nóng)民在參與發(fā)展和管理中發(fā)揮作用。實(shí)踐證明，這些探索在廣大農(nóng)村取得了很好的效果，農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作得到有效加強(qiáng)，干群關(guān)系更加和諧。

總的來講，成都是從群眾(老百姓)需要一種什么樣的官民關(guān)系來考慮這個(gè)關(guān)系的構(gòu)建，同時(shí)兼顧合情、合理、合法的原則。除了“還權(quán)于民”，成都還在“嚴(yán)格管官”和“規(guī)范服務(wù)”方面也花了不少力氣，見到了許多實(shí)際效果。

《南風(fēng)窗》：對(duì)于成都的改革，支持和反對(duì)意見一樣此起彼伏，最大的成績(jī)和困惑有哪些?

孫平：成都在整個(gè)改革過程中，得到了各方面的支持：一是黨中央、國(guó)務(wù)院提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一系列政策措施和部署要求，國(guó)家有關(guān)部委的精心指導(dǎo)；二是四川省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省級(jí)有關(guān)部門的大力支持；三是成都絕大多數(shù)干部對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認(rèn)識(shí)統(tǒng)一；四是城鄉(xiāng)群眾有推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切愿望。

反對(duì)意見也不少，長(zhǎng)期以來，由于城鄉(xiāng)“二元”分割的體制障礙，一些干部頭腦中形成了“二元”思想，不自覺地站在“重城輕鄉(xiāng)”或“就農(nóng)說農(nóng)”的立場(chǎng)上。比如有的只就城市說城市；有的就“三農(nóng)”說“三農(nóng)”。

由于廣大城鄉(xiāng)居民真切地感受到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的實(shí)惠，而不再是空洞的口號(hào)宣傳，所以對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展普遍贊同和擁護(hù)。2009年，成都實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4502.6億元，比上年增長(zhǎng)14.7％，比2003年翻了兩番多。通過土地適當(dāng)集中和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)增加值由2002年的125.5億元增加到2009年的275億元。2009年全市農(nóng)民人均純收入達(dá)到7129元，比2002年增長(zhǎng)111.1％。

成都此次改革動(dòng)作很大，所以困難也很大，積累了30多年甚至更長(zhǎng)期的矛盾要在短時(shí)間里解決顯然不容易。盡管成都一直把農(nóng)民的評(píng)價(jià)作為衡量自身工作優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)，但是要破除二元結(jié)構(gòu)仍需走很長(zhǎng)的路，特別是改革進(jìn)入了“深水區(qū)”，更希望得到各方面的理解和支持。比如5·12大地震給成都帶來了一些損害和影響，但是成都智慧地把自然災(zāi)害轉(zhuǎn)化成為發(fā)展機(jī)遇，借災(zāi)害重建的機(jī)會(huì)促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一些工作，就得到了各方面的支持。立法保證制度延續(xù)

《南風(fēng)窗》：成都為建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市正在進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)50年的規(guī)劃，如何保證這一規(guī)劃能夠得到最終實(shí)現(xiàn)?

孫平：成都提出50年時(shí)間的規(guī)劃有兩個(gè)背景：一是國(guó)家推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀背景，二是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)入新的攻堅(jiān)階段，成都的發(fā)展需要一個(gè)更加清晰的定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，要有戰(zhàn)略眼光和超前意識(shí)。更長(zhǎng)期的規(guī)劃是為了避免產(chǎn)業(yè)定位、城市定位過于短期，目標(biāo)過于局限，避免走上低水平重復(fù)建設(shè)的老路，造成資源浪費(fèi)。為以后的發(fā)展預(yù)留空間，讓成都在發(fā)展過程中少走彎路。

至于如何保證這一規(guī)劃能最終得到實(shí)現(xiàn)，首先必須承認(rèn)成都的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)們都有著一些擔(dān)心，所以很希望能夠最終通過立法的形式來保證。

但是成都也很有信心。首先此次改革得到社會(huì)認(rèn)同和群眾支持。這個(gè)規(guī)劃符合成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際，其著力點(diǎn)在于解決城鄉(xiāng)問題，破解“三農(nóng)”難題，這與國(guó)家賦予成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的任務(wù)高度一致。同時(shí)，這一歷史定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，實(shí)質(zhì)上是把推動(dòng)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變提到了戰(zhàn)略層面，是符合科學(xué)發(fā)展觀要求的，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然結(jié)果。更重要的是這一規(guī)劃具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，切合成都實(shí)際。

一般來說，城市的目標(biāo)定位被普通老百姓理解認(rèn)同，需要一個(gè)過程，但建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市，卻在成都老百姓中取得了廣泛的理解和認(rèn)同，主要原因是在制定這個(gè)規(guī)劃的過程中，始終強(qiáng)調(diào)了群眾參與，吸收民意，維護(hù)群眾的權(quán)益。

其次是按三個(gè)階段戰(zhàn)略部署分步實(shí)施。在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃下成都有具體的實(shí)施步驟，沒有追求一蹴而就，為此確立了“三步走”戰(zhàn)略部署，近期目標(biāo)是用5—8年將成都建成中西部地區(qū)“新三最”城市(人居環(huán)境最佳、創(chuàng)業(yè)環(huán)境最優(yōu)、綜合競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng))；中期目標(biāo)是用20年左右初步建成世界現(xiàn)代田園城市，爭(zhēng)取進(jìn)入世界三級(jí)城市行列；長(zhǎng)期目標(biāo)是用30～50年最終建成世界現(xiàn)代田園城市，爭(zhēng)取進(jìn)入世界二級(jí)城市行列。

可以說，這個(gè)50年的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，在戰(zhàn)略步驟上有著比較清晰的“路線圖”，充分考慮了戰(zhàn)略決策與實(shí)踐路徑的結(jié)合。同時(shí)，在規(guī)劃的實(shí)施過程中，在注重穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上也將注重靈活性，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化完善，從而保證這個(gè)規(guī)劃始終符合成都實(shí)際，具有可操作性。

最后，進(jìn)一步完善“全域成都”規(guī)劃，同步加快多個(gè)方面的建設(shè)，也是成都希望保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一些重要舉措。