基于改善民生的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

熊冬洋

[摘要]公共財(cái)政的特征決定了其必須以改善和保障民生為己任。近些年來，盡管涉及民生的各項(xiàng)支出增幅較快，但民生支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重仍然偏低，過多的行政經(jīng)費(fèi)支出在一定程度上擠占了應(yīng)有的民生支出，同時(shí)城鄉(xiāng)民生支出差距較大。為進(jìn)一步加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)步伐，必須降低行政運(yùn)行成本，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)民生支出差距，逐步改變現(xiàn)行存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)的財(cái)政資金分配方式，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，提高民生支出比重。

[關(guān)鍵詞]民生支出；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；公共財(cái)政；政府

[中圖分類號(hào)]F810.45[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-9339(2010)02-0014-04

一、財(cái)政必須向民生傾斜

財(cái)政向民生傾斜首先是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的職能所決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政的職能主要是糾正市場(chǎng)失靈，解決市場(chǎng)解決不了或解決不好的問題。如包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的民生項(xiàng)目都具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，這些項(xiàng)目若由市場(chǎng)提供往往會(huì)造成供給不足，這正是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之一，因此政府應(yīng)成為這些民生項(xiàng)目的主要提供者，財(cái)政必須承擔(dān)起此類民生項(xiàng)目的支出責(zé)任。即使有些民生項(xiàng)目具有私人物品的屬性，但由于受個(gè)人能力和收入水平的限制，有少數(shù)社會(huì)成員的基本民生還必須依靠政府財(cái)政給予支持。其次是由我國的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的。世界發(fā)展進(jìn)程規(guī)律告訴我們，當(dāng)一個(gè)社會(huì)進(jìn)入人均GDP位于1000～3000美元之間的發(fā)展階段，往往各種社會(huì)矛盾日益凸顯。如果對(duì)這些矛盾處理不當(dāng)，就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。而我國人均GDP在2003年就首次突破1000美元，2007年達(dá)2600美元。為此，我們必須通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政向民生傾斜，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)步伐，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。再次，這是“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)。我們黨把執(zhí)政為民作為最高的價(jià)值取向，把人民群眾作為最高的價(jià)值主體，把為廣大人民群眾謀利益作為最高的價(jià)值追求，把實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展作為最高價(jià)值理想，這就是以人為本的思想理念。堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀就是要把人的全面需要和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，圍繞人們的生存、享受和發(fā)展的需要，提供充足的物質(zhì)文化產(chǎn)品和良好的服務(wù)。因此，財(cái)政作為政府實(shí)現(xiàn)其職能的主要手段，應(yīng)把保障和改善民生作為重要的工作任務(wù)，讓人民群眾充分享受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果。同時(shí)，財(cái)政以改善民生為己任有利于提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利。“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古根據(jù)邊際效用基數(shù)論認(rèn)為，國民收入分配愈是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大。因此，要增加經(jīng)濟(jì)福利，在分配方面必須消除國民收入分配的不均等。因?yàn)檫呺H效用是遞減的，窮人收入增加所帶來的效用要大于富人等量收入減少所減少的效用。而財(cái)政向保障和改善民生傾斜正是逐步使民眾享受均等化的公共服務(wù)，縮小貧富差距，從而增加整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的客觀要求。

二、現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)面臨的主要問題

(一)行政經(jīng)費(fèi)支出在一定程度上擠占了民生支出

小政府、大社會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)普遍原則。然而我國目前的一個(gè)顯著的特點(diǎn)是政府占據(jù)過多資源，具體表現(xiàn)就是公務(wù)員和政府行政人員作為一個(gè)階層已膨脹到無以復(fù)加的地步，行政經(jīng)費(fèi)居高不下。唐斯最早對(duì)官僚的目標(biāo)做了系統(tǒng)地描述，認(rèn)為官僚追求兩方面的目標(biāo)：一是作為職業(yè)主義者，希望獲得權(quán)力、收入、聲望、安全感，等等；二是作為父愛主義者，希望能夠忠誠地服務(wù)于公共事業(yè)。但尼斯卡南只強(qiáng)調(diào)唐斯所說的第一個(gè)目標(biāo)，把官僚的目標(biāo)理解為各種P的函數(shù)，包括權(quán)力(power)、聲望(prestige)、報(bào)酬(pay)、提拔(promotion)、特權(quán)(perquisite)等。而所有這些又都是他所在部門規(guī)模的函數(shù)，所以官僚的目標(biāo)與廠商和政治家都有所不同，他并不為自己爭(zhēng)取最大化的利潤(rùn)或選票，而是為其所在的部門爭(zhēng)取最大化的規(guī)模。這一目標(biāo)使他的行為具有鮮明的特點(diǎn)：追求預(yù)算規(guī)模的最大化。也許這就是我們每次的行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革總是進(jìn)入“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的循環(huán)怪圈的重要原因之一。目前，在全心全意為老百姓辦實(shí)事做好事的名義下，做大政府的帕金森氏綜合癥還較為嚴(yán)重，由此形成了政府主體力量與其占有資源之間的循環(huán)推動(dòng)，以致于在整個(gè)財(cái)政支出中，養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)過重。同時(shí)，行政資金使用過程中存在效率低下和嚴(yán)重的鋪張浪費(fèi)，這是行政性經(jīng)費(fèi)居高不下的主要原因。政府機(jī)構(gòu)的龐大和行政經(jīng)費(fèi)的攀高不僅成為貪污腐敗的溫床，而且擠占了有限的財(cái)政資源，以致于許多本應(yīng)由政府承擔(dān)的民生項(xiàng)目，財(cái)政力不從心，這極不利于以改善民生為目的的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(二)城鄉(xiāng)民生支出差距較大

公共財(cái)政把保障和改善民生作為己任，其目的之一就是通過擴(kuò)大民生支出，逐步使民眾享受均等化的公共服務(wù)，進(jìn)一步縮小貧富差距，從而從整體上增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利。然而，在我國大力提倡財(cái)政關(guān)注民生、改善民生的當(dāng)今，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、收入差距較大的局面并沒有因此而改變，從某種意義上講，城鄉(xiāng)民生支出的差異反倒使城鄉(xiāng)居民的收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，這與科學(xué)發(fā)展觀要求的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相悖。目前，許多公共服務(wù)還沒有普遍惠及農(nóng)村，廣大農(nóng)民群眾對(duì)于教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生以及社保等民生需求得不到滿足。首先，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)教育布局和資源配置不盡合理，農(nóng)村教育基礎(chǔ)薄弱，師資力量短缺，教育教學(xué)質(zhì)量明顯落后于城市；在許多城市中小學(xué)校園公園化、設(shè)備現(xiàn)代化的同時(shí)，很多農(nóng)村中小學(xué)卻在艱難地維持。其次，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系還不健全。城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置不盡合理，醫(yī)療服務(wù)公平性不高，衛(wèi)生服務(wù)成本較大，農(nóng)民不能享受城鎮(zhèn)職工衛(wèi)生資源和醫(yī)療補(bǔ)貼，農(nóng)民看病貴、看病難、因病致貧、因病返貧的問題和現(xiàn)象仍然比較突出。同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距較大。在城鎮(zhèn)包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等在內(nèi)的社會(huì)保障體系日趨完善的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障還很不健全，保障覆蓋面依舊偏小，保障水平較低，除社會(huì)救濟(jì)、新型合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)、貧困移民及殘疾農(nóng)民享有最低生活保障外，涉及農(nóng)民后顧之憂的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等尚未真正建立，等等。這些相當(dāng)于隱性收入的民生支出在城鄉(xiāng)之間的差別，正是人們?yōu)橄硎艿匠鞘懈玫墓卜?wù)不惜付出高昂的房?jī)r(jià)進(jìn)駐城市，從而導(dǎo)致城市住房需求增大，進(jìn)而推動(dòng)房?jī)r(jià)不斷上漲的原因之一。它使得我國城市住房這個(gè)重要的民生問題更加令人頭痛。

(三)民生支出比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相稱

1.民生支出比重依然偏低的事實(shí)被低基數(shù)下的高增幅所掩蓋。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，2003年我國人均GDP首次突破1 000美元，2007年達(dá)2 600美元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來豐盈的財(cái)政收入使政府改善民生有了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障和足夠的信心。近年來，民生改善方面取得了一些積極的成果，涉及民生的各項(xiàng)支出同比增長(zhǎng)幅度也較快。但這并沒有改變民生支出比重依舊偏低的事實(shí)。以2007年前11個(gè)月為例，全國財(cái)政支出同比增長(zhǎng)25.2％，同期農(nóng)林水事務(wù)支出同比增長(zhǎng)31.4％，教育支出同比增

長(zhǎng)32.7％，醫(yī)療衛(wèi)生同比增長(zhǎng)40.6％，社會(huì)保障和就業(yè)支出同比增長(zhǎng)28.6％，科學(xué)技術(shù)同比增長(zhǎng)33％，可以看出，涉及民生的各項(xiàng)支出同比增幅均高于同期財(cái)政支出的平均增幅。然而，我們稍加分析便不難發(fā)現(xiàn)：涉及民生的各項(xiàng)支出同比增幅之所以較高，是因?yàn)檎韧鶎?duì)民生支出的歷史欠賬太多，政府過去在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域支出水平過低。這種低基數(shù)下的高增幅，并不足以說明財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了多大實(shí)質(zhì)性的變化，反倒是容易掩蓋民生支出比重依舊偏低的事實(shí)。其實(shí)，在2007年前11個(gè)月的全國財(cái)政支出中，上述所有的民生支出總共也僅為同期全部財(cái)政支出的39.4％。因此，我們的媒體在報(bào)道歷年政府向人大提交的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，涉及民生的支出，總是一味強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)幅度的高低，而并不說明或很少說明教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等支出比重的變化，在一定程度上影響了各級(jí)政府以改善民生為目的的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.少數(shù)地方政府民生支出比重超過當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力。盡管我們一再強(qiáng)調(diào)要求提高現(xiàn)行民生支出的比重，但這并不是說解決民生問題可以一蹴而就，只是要求民生的支出比重提高到與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相稱的水平。然而，在全國民生支出總體水平依舊偏低的同時(shí)，有些地方政府為適應(yīng)近年來我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)加速向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)變，特別是加速向“關(guān)注民生的財(cái)政”轉(zhuǎn)變這種理念潮流，不顧本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政承受能力，出現(xiàn)了民生投入過快增長(zhǎng)的現(xiàn)象，甚至像河南這種經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的地區(qū)民生支出比重竟然在2007年達(dá)到52.2％，明顯高于全國平均水平43.1％。這種把徹底解決民生問題看成是一件一勞永逸的事的做法，影響了政府必要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，進(jìn)而影響民生支出的最終資金來源，不利于民生支出的可持續(xù)增長(zhǎng)。

三、基于改善民生的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議

(一)精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，提高行政資金使用效率

行政經(jīng)費(fèi)支出一方面是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、組織社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化各項(xiàng)事業(yè)的財(cái)力保證，另一方面它又是一種經(jīng)常性的消費(fèi)性支出。根據(jù)行政經(jīng)費(fèi)的這一特點(diǎn)，應(yīng)該堅(jiān)持按照實(shí)事求是、“保障供給、厲行節(jié)約”的原則進(jìn)行合理的安排和使用?？刂菩姓?jīng)費(fèi)開支，重點(diǎn)是解決機(jī)構(gòu)膨脹、人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過猛和行政經(jīng)費(fèi)使用效率低下的問題。為此，首先應(yīng)切實(shí)地按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的要求界定和轉(zhuǎn)換政府職能，把政府不該管的事交給社會(huì)，交給市場(chǎng)，糾正財(cái)政越位，下大力氣撤消一切不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制，裁減不需要的機(jī)關(guān)冗員，做到精兵簡(jiǎn)政，而不應(yīng)該像尼斯卡南所說的為實(shí)現(xiàn)官員的自身各項(xiàng)目標(biāo)而去追求本部門的規(guī)模最大化。其次是要提高行政經(jīng)費(fèi)使用效率，避免資金浪費(fèi)，這就要求我們必須加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)控制支出的管理。第一，要加強(qiáng)公務(wù)用車管理。在有條件的地區(qū)，應(yīng)積極推行公務(wù)用車的貨幣化改革，降低公務(wù)用車的使用成本，最大限度地提高公務(wù)用車的使用效益。第二，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)一切不必要的設(shè)備購置，大力壓縮不必要的會(huì)議，嚴(yán)格控制會(huì)議數(shù)量和規(guī)模，簡(jiǎn)化會(huì)議形式，把設(shè)備購置費(fèi)和會(huì)議費(fèi)壓縮到最低范圍。第三，加強(qiáng)行政單位辦公大樓建設(shè)的管理。對(duì)黨政機(jī)關(guān)辦公大樓建設(shè)要堅(jiān)持效用和務(wù)實(shí)原則，堅(jiān)決杜絕借所謂注重形象之名而去貪大求洋的不正之風(fēng)。無論是辦公大樓建設(shè)的規(guī)模、裝修標(biāo)準(zhǔn)，還是項(xiàng)目工程造價(jià)和資金來源都要嚴(yán)格控制。第四，要大力提倡勤儉節(jié)約，進(jìn)一步完善黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待制度，明確接待范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制接待費(fèi)，防止超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)接待，同時(shí)嚴(yán)格禁止借出差、開會(huì)之際用公款游山玩水和在內(nèi)部工作交往中用公款饋贈(zèng)禮品等不正當(dāng)行為。第五，要通過進(jìn)一步加強(qiáng)收支兩條線管理和完善公務(wù)員工資制度來規(guī)范收入分配，嚴(yán)把預(yù)算外收入關(guān)，清理政策外津貼補(bǔ)貼。第六，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，對(duì)行政單位全面實(shí)行定期審計(jì)，對(duì)審計(jì)出的問題要嚴(yán)格按規(guī)定嚴(yán)肅處理。

(二)進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)民生支出差距

縮小城鄉(xiāng)民生支出差距，不僅是城市和農(nóng)村之間不平等狀況的現(xiàn)實(shí)使然，也是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的體現(xiàn)。因此，中央和地方各級(jí)政府必須調(diào)整財(cái)政資源和建設(shè)資金的投向，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)承擔(dān)起為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政向涉農(nóng)支出傾斜，確保涉農(nóng)支出隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財(cái)力的增強(qiáng)而穩(wěn)定增長(zhǎng)。由于基本公共服務(wù)是覆蓋全體公民、滿足公民對(duì)公共資源最低需求的公共服務(wù)，能否為農(nóng)民、農(nóng)村提供均等化公共服務(wù)直接關(guān)系到農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的長(zhǎng)治久安，所以為真正體現(xiàn)三農(nóng)的優(yōu)先發(fā)展，還必須使涉農(nóng)支出的增長(zhǎng)速度超過其他城市支出的增長(zhǎng)速度入群體、特殊困難群體傾斜。首先，財(cái)政必須增加農(nóng)村在教育方面的投入，大力加快推進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平，并把解決城鄉(xiāng)教育的公平性作為重中之重。當(dāng)前應(yīng)著力支持解決“上學(xué)難、上學(xué)貴”的問題，這不僅要求適當(dāng)增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，使其增長(zhǎng)速度快于同期財(cái)政支出的速度，而且要求調(diào)整財(cái)政性教育支出的結(jié)構(gòu)，包括教育級(jí)次結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，確保這些支出主要用于在全國推行農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革和全面建立與完善對(duì)家庭困難學(xué)生的資助政策體系上。其次，應(yīng)從財(cái)政投入和醫(yī)療衛(wèi)生體制等多方面著手建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生保健制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度逐步并軌，使人人都能夠得到體現(xiàn)社會(huì)公平、政府和群眾都能夠負(fù)擔(dān)得起的基本醫(yī)療衛(wèi)生保健。再者，要積極探索農(nóng)村社會(huì)保障制度的新思路，建立健全農(nóng)村的養(yǎng)老、失業(yè)等保障制度。同時(shí)，為保證農(nóng)村公共服務(wù)供給資金的均衡分布，必須進(jìn)一步完善地方轉(zhuǎn)移支付制度。一是要建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)間的既有財(cái)力，特別是對(duì)目前財(cái)力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無條件轉(zhuǎn)移支付的比重；二是要加大省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用其來平衡不同地區(qū)的公共服務(wù)供給，同時(shí)，注重省以下的轉(zhuǎn)移支付制度的完善；三是要充分發(fā)揮專項(xiàng)撥款對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的保障作用，對(duì)專項(xiàng)撥款既要進(jìn)行合理分類，又要在充分考慮各種因素的情況下，合理確定地方政府的配套比率，并保證專項(xiàng)撥款的及時(shí)到位。

(三)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生雙重視

一方面，隨著社會(huì)的進(jìn)步，每個(gè)人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵及外延都在不斷地?cái)U(kuò)大和深化，因此政府的責(zé)任還在不斷地加大，與此相關(guān)的財(cái)政支出規(guī)模也在擴(kuò)大，這就要求我們必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)；只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政收入增長(zhǎng)了，才能為不斷增長(zhǎng)的民生需要提供有力的物資保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，盡管從總體上說政府不應(yīng)從事具有競(jìng)爭(zhēng)性的商品經(jīng)營(yíng)，而只是為市場(chǎng)和企業(yè)提供公平和完善的外部環(huán)境，但由于市場(chǎng)失靈的存在，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的我國，政府為糾正市場(chǎng)失靈，實(shí)行宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還必須在一定范圍和程度直接從事一些商品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府投資仍是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政投資只能是退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府投資還不能過早地退出，應(yīng)當(dāng)采取扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。從長(zhǎng)期看，財(cái)政僅僅重視社會(huì)公共性的民生支出是不夠的，還必須重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資，政府仍需在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中保持有一定的比

重。譬如，政府財(cái)政要加大諸如城鄉(xiāng)道路、鐵路、公路網(wǎng)、水、電、公交車輛、居民住房、城市綠化等社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的環(huán)境，緩解和消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸；為強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，財(cái)政要加大對(duì)那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開發(fā)性或有示范效應(yīng)的項(xiàng)目投資的支持力度；財(cái)政要繼續(xù)支持和促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅要通過投資手段，逐步解決現(xiàn)有一些國有大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)資本金不足的矛盾，還要支持國有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)改造，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提高國有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力，等等。

另一方面，增加民生支出是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，它既能使民眾直接受惠，又能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更有利于社會(huì)穩(wěn)定。尤其是在當(dāng)前金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景下，民生支出會(huì)刺激內(nèi)需，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們應(yīng)實(shí)施“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生雙重視”的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整策略，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、做大財(cái)政收入蛋糕的基礎(chǔ)上，按照公共財(cái)政理念，通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把民生支出比重提高到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水平。這不僅要繼續(xù)減少一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接投入，嚴(yán)格控制并努力壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出，更為關(guān)鍵的是要逐步改變現(xiàn)行存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)的財(cái)政資金分配方式。因?yàn)檫@種方式在某種程度上意味著保了不該保的，壓了不該壓的，它維持的既得利益往往是強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)群體的利益，由此而相應(yīng)減少了很多弱勢(shì)群體應(yīng)有的利益。正因?yàn)檫@樣，才形成了自1998年進(jìn)行公共財(cái)政體制改革以來，民生支出許多年份不升反降的局面。因此，政府要切實(shí)承擔(dān)起改善民生的重任，使財(cái)政在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入比重增加到應(yīng)有的高度，逐步打破不合理的既得利益格局，改變現(xiàn)行財(cái)政支出的運(yùn)行軌道，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整有一個(gè)由量變到質(zhì)變的飛躍。

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