中央政府供給地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生性缺陷
——多數(shù)規(guī)則下的分析

余 璐 李郁芳

(1.南方醫(yī)科大學(xué) 人文與管理學(xué)院，廣東 廣州 510515；2.暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632)

一、引言

環(huán)境問(wèn)題有著顯著的外部性，當(dāng)?shù)貐^(qū)治理環(huán)境時(shí)，其收益通常會(huì)溢出地區(qū)邊界，使得地區(qū)所提供的治理數(shù)量通常小于社會(huì)最優(yōu)水平。在這種情況下，人們通常認(rèn)為地區(qū)之間難以相互協(xié)調(diào)而需要中央政府出面對(duì)產(chǎn)生正外部性的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，使其邊際社會(huì)收益等于邊際社會(huì)成本，進(jìn)而內(nèi)部化外部性。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施體現(xiàn)了這種觀點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償制度是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用財(cái)政、稅費(fèi)、市場(chǎng)等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排。生態(tài)補(bǔ)償制度要重點(diǎn)解決的是外部性問(wèn)題，它的一種重要形式是財(cái)政補(bǔ)償。財(cái)政補(bǔ)償包含了橫向的(即地區(qū)之間)轉(zhuǎn)移支付和縱向的(即中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的)轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)自1994年實(shí)施分稅制以來(lái)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為中央平衡地方發(fā)展和補(bǔ)償?shù)闹匾緩?，?008年中央財(cái)政收入和支出分別占全國(guó)財(cái)政收入和支出的53.3%和21.4%，地方來(lái)源于中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付凈額22 005.68億元，相當(dāng)于地方本級(jí)支出的44.9%。巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金為生態(tài)補(bǔ)償提供了很好的資金基礎(chǔ)。但是生態(tài)補(bǔ)償不屬于當(dāng)前中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的10個(gè)最重要因素之一(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、都市化程度、少數(shù)民族人口比例等)，而且以項(xiàng)目為主的補(bǔ)助多有期限限制，如退耕還林(草)的補(bǔ)助年限為5～8年，因而生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)。盡管如此，由于政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位，我國(guó)現(xiàn)在實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償仍以財(cái)政補(bǔ)償為主，其中，中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)償所占的比例最高，不同地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付數(shù)量相當(dāng)少。基本上完全由中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的方式表明地區(qū)間缺乏橫向協(xié)商機(jī)制，這不僅不利于調(diào)動(dòng)地方治理環(huán)境的積極性，也使得有限的資金分散用于各個(gè)地區(qū)，造成資金的低效使用。更重要的是，中央政府的轉(zhuǎn)移支付能夠有效解決環(huán)境的外部性問(wèn)題，這種推理隱含著假設(shè)是：中央政府是仁慈的，并且能夠通過(guò)有效地實(shí)施補(bǔ)償來(lái)平衡長(zhǎng)期和短期的社會(huì)利益，并維護(hù)生態(tài)的整體性。然而這個(gè)假設(shè)條件在現(xiàn)實(shí)中難以得到保證。對(duì)各個(gè)地區(qū)的支出無(wú)論是統(tǒng)一的，還是有差異的，中央政府的轉(zhuǎn)移支付都存在難以克服的內(nèi)生性缺陷，這種內(nèi)生性缺陷主要來(lái)源于政府的自利性、補(bǔ)償原則與回報(bào)原則的矛盾以及簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則下的最小獲勝聯(lián)盟，導(dǎo)致地區(qū)間居民的對(duì)立等幾個(gè)方面。本文將環(huán)境治理視為外溢性強(qiáng)的地方公共品，以對(duì)地區(qū)水資源進(jìn)行清潔的中央政府補(bǔ)償支付為例，對(duì)其中多數(shù)規(guī)則下的中央政府的決策進(jìn)行闡述，探討中央政府能否成為強(qiáng)的正外溢性地方公共品的主要供給①。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)外的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在財(cái)政聯(lián)邦制的基礎(chǔ)上深入地考察了地區(qū)公共物品應(yīng)該是以集權(quán)還是以分權(quán)的方式供給。Oates的分權(quán)理論聲明，給定相同的成本，地方公共品最好由分權(quán)情況下的轄區(qū)供給。原因是，它們更可能反映地方偏好。集權(quán)只有在轄區(qū)間外部性大時(shí)才更好[1](P35-45)。

最近的研究強(qiáng)調(diào)公共選擇決策并不是由仁慈的社會(huì)計(jì)劃者做出的，而是在政治過(guò)程中做出的。Besley和Coate考察兩個(gè)地區(qū)的地方公共品存在正的外部性的情況。他們運(yùn)用加總的公共品剩余作為福利測(cè)度，認(rèn)為如果溢出超過(guò)某臨界點(diǎn)，集權(quán)在福利上優(yōu)于分權(quán)[2]。與Oates不同的是，該臨界點(diǎn)的位置高于Oates的方法所得到的結(jié)果。這意味著，在政治經(jīng)濟(jì)方法中對(duì)于異質(zhì)地區(qū)而言，分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)并不如Oates分析所得到的那么強(qiáng)。而當(dāng)中央的立法機(jī)構(gòu)由各地代表組成時(shí)，由于存在策略性委托(strategic delegation)問(wèn)題，其均衡并不必然優(yōu)于分權(quán)時(shí)的情況。Lockwood考察了一國(guó)由n個(gè)地區(qū)構(gòu)成的情況。這些地區(qū)共同決定各個(gè)地區(qū)的公共品供給計(jì)劃，這些公共品既對(duì)該地區(qū)有利，也會(huì)對(duì)其它地區(qū)產(chǎn)生外部性[3]。他的結(jié)果與Oates的相似：分權(quán)對(duì)地方偏好更敏感而集權(quán)更有利于強(qiáng)的正外部性的情況。Lockwood表明，集權(quán)下計(jì)劃的數(shù)量并不隨著外部性的規(guī)模變化而單調(diào)變化。 Lorz和Willmann使用與Besley和Coate相同的框架，將分析延續(xù)至內(nèi)生的集權(quán)的形成。在集權(quán)水平上選出的代表決定某公共品——存在具有不同外部性的公共品的連續(xù)統(tǒng)(continuum)——應(yīng)該以集權(quán)還是分權(quán)的方式?jīng)Q定。該決策所依賴的以集權(quán)方式供給物品的成本分擔(dān)，在議價(jià)過(guò)程中內(nèi)生的決定。各地為降低所分擔(dān)的成本，通過(guò)策略性委托，選出低公共品偏好的代表，導(dǎo)致了只有當(dāng)外部性大時(shí)公共品才能以集權(quán)方式供給[4]。從上面的文獻(xiàn)可以看出，這些研究的重點(diǎn)是比較公共品集權(quán)供給方式與分權(quán)供給方式的優(yōu)劣。由于我國(guó)正處于改革時(shí)期，與西方國(guó)家的制度背景不同，西方的理論不能簡(jiǎn)單地套用在中國(guó)的實(shí)際。

國(guó)內(nèi)對(duì)公共品供給效率研究較多。在由哪一級(jí)政府來(lái)供給公共品問(wèn)題上，當(dāng)前學(xué)術(shù)界具有代表性的思想是地方性公共產(chǎn)品由地方政府，全國(guó)性公共產(chǎn)品則應(yīng)由中央政府提供。地方政府供給地方性公共產(chǎn)品的原因是地方政府比中央政府更接近于公眾，更了解所轄區(qū)居民對(duì)公共品的偏好信息，而中央政府提供地方性公共產(chǎn)品相伴的高度集權(quán)型財(cái)政體制會(huì)帶來(lái)較大的效率損失，因?yàn)橹醒胝畵芸?，?huì)使地方官員夸大項(xiàng)目預(yù)算；中央政府供給全國(guó)性公共產(chǎn)品是因?yàn)橥獠啃允沟玫貐^(qū)缺乏供給的積極性。但是，具有正溢出性質(zhì)的地區(qū)公共品應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)提供呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，理論界認(rèn)為，地方政府提供的正外溢性公共品的受益范圍幾乎不可能恰好與地方政府的轄區(qū)大小相一致，若由地方政府供給，地方政府采取的策略很容易產(chǎn)生某種程度的扭曲和偏差。這種認(rèn)識(shí)固然正確，然而落實(shí)到具體的解決辦法則過(guò)于簡(jiǎn)單化。一種觀點(diǎn)是將具有溢出性質(zhì)的地區(qū)公共品混同于全國(guó)性公共品主張由中央政府供給，如對(duì)農(nóng)村公共品、教育等的探討[5]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為最好是由上級(jí)政府給予下級(jí)政府一定的補(bǔ)助[6]?？墒?，這兩種觀點(diǎn)都沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，外溢性的公共品的受益范圍同樣不能保證正好與中央(上級(jí))政府的管轄范圍相一致。筆者認(rèn)為，僅僅將溢出性地方公共品的供給權(quán)限簡(jiǎn)單上移，不僅無(wú)助于從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，還會(huì)對(duì)資源的配置產(chǎn)生不利的影響，使地區(qū)難以獲得對(duì)中央(上級(jí))政府供給行為的穩(wěn)定預(yù)期。

本文以清潔水資源為例，以環(huán)境治理收益明顯局限于區(qū)域的這類地方公共品為研究對(duì)象，考察中央政府在資源數(shù)量有限的情況下供給這種公共品可能造成的危害，這在一定程度上有助于我們反思現(xiàn)有的縱向?yàn)橹鞯霓D(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題，進(jìn)而探討可能的解決之道。

三、多數(shù)規(guī)則下的中央政府

(一)分析的基準(zhǔn)

S(gA,gB)=[vA(1-eA)+vBeB]lngA+[vB(1-eB)+vAeA]lngB-c(gA+gB)

(1)

仁慈政府的目標(biāo)是社會(huì)總效用最大化，最大化剩余的公共品水平是：

(2)

當(dāng)vA超過(guò)vB時(shí)，若兩地的溢出都小于1/2，那么地區(qū)A的公共品水平超過(guò)地區(qū)B的公共品支出。

(二) 對(duì)地方補(bǔ)償支出相等時(shí)的中央政府

根據(jù)公共選擇學(xué)派的理論，中央政府不可能是完全仁慈的。首先，中央政府存在自身利益。政府作為國(guó)家權(quán)利的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，本應(yīng)以公共利益最大化作為自己的目標(biāo)，然而以布坎南等人為代表的公共選擇學(xué)派認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對(duì)政治市場(chǎng)上的選民、官員與立法者仍然是適用的。政府行為主體具有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人一致的經(jīng)濟(jì)人特性，在政治市場(chǎng)中可能受到權(quán)利、職位及其相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)，而謀求個(gè)體效用最大化。政府行為的主體是政治市場(chǎng)上的“經(jīng)濟(jì)人總體”。一方面，公共選擇過(guò)程中，參與決策的各個(gè)利益集團(tuán)相互討價(jià)還價(jià)，在相應(yīng)的規(guī)則下達(dá)成一定結(jié)果，而這種結(jié)果是否能夠最大化公共利益，是否對(duì)某些利益群體造成了傷害，并不在決策考慮的范圍內(nèi)。另一方面，政府行政機(jī)構(gòu)是公共決策當(dāng)然的實(shí)施主體。在行政過(guò)程中，必然出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)及官員利用手中掌握的自由裁量權(quán)，使政策的實(shí)施結(jié)果有利于自身?？傊?，選擇主體、實(shí)施主體共同構(gòu)成了復(fù)雜的“經(jīng)濟(jì)人總體”，使得政府的目標(biāo)和行為函數(shù)偏離社會(huì)福利最大這一原則。公共選擇的結(jié)果偏離了公共目標(biāo)，公共機(jī)構(gòu)不再代表公共的利益，不再發(fā)揮公共的職能。

回到上面的例子，放寬仁慈政府的假設(shè)。在集權(quán)體制下，假設(shè)政府可以選擇唯一的公共品水平來(lái)最大化總的公共品剩余。當(dāng)政府對(duì)不同地區(qū)的公共支出相同時(shí)，用gc表示對(duì)兩個(gè)地區(qū)分別支付相同的數(shù)額，gc滿足gc=argmax{(vA+vB)lng-2cg}，取一階條件并解得：

(3)

(4)

通過(guò)(1)式與(4)式相比較，在兩地居民對(duì)清潔水資源的評(píng)價(jià)相同且外部性對(duì)稱時(shí)，對(duì)地區(qū)支出相同情況下的總剩余與仁慈中央政府情況下的總剩余相等。若存在單邊外部性情況(例如上下游地區(qū)之間)，即使兩地的評(píng)價(jià)相同，統(tǒng)一支出情況下的總剩余也要小于仁慈中央政府的總剩余。

許多學(xué)者認(rèn)為中央決策就意味著中央對(duì)各地的支出額相同，如Paul Seabright表明：“中央集權(quán)的政策確實(shí)比分權(quán)政策更趨于對(duì)地區(qū)之間統(tǒng)一支出?！盵7]當(dāng)然，有學(xué)者質(zhì)疑集權(quán)下地區(qū)間支出相同的假設(shè)，認(rèn)為該假設(shè)既不是理論上必須的，也沒(méi)有通過(guò)經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。如Besley和Coate所指出的：“給定集權(quán)下政府最大化社會(huì)剩余尤其是個(gè)奇怪的假設(shè)。如果政府被允許給兩個(gè)地區(qū)選擇不同的公共品水平，他會(huì)選擇最大化每個(gè)地區(qū)的剩余，在溢出嚴(yán)格存在的情況下，集權(quán)制度將總是至少與分權(quán)制度生產(chǎn)一樣的剩余?！盵2]經(jīng)驗(yàn)研究支持這種判斷。Knight調(diào)查了美國(guó)國(guó)會(huì)代表對(duì)運(yùn)輸計(jì)劃的投票。他發(fā)現(xiàn)立法者會(huì)同意他們自己轄區(qū)提供的計(jì)劃。該發(fā)現(xiàn)與立法機(jī)構(gòu)的行為的理論模型相一致[8]。進(jìn)一步改進(jìn)的關(guān)鍵在于放松統(tǒng)一支出假設(shè)，轉(zhuǎn)而假設(shè)政府可以為不同地區(qū)選擇不同的公共品水平，然后模型化在集權(quán)下資源配置的決策制度。

(三)對(duì)地方補(bǔ)償支出不相等時(shí)的中央政府

由于地區(qū)之間的支出在集權(quán)下可能不同，而且由于一致同意規(guī)則實(shí)施的困難，現(xiàn)實(shí)中更常見(jiàn)的決策規(guī)則是多數(shù)規(guī)則。Buchanan和Tullock認(rèn)為，在立憲層次上，在并非很小的政治單位里，盡管直接民主制與一致同意規(guī)則所產(chǎn)生的預(yù)期外部成本可能減少，效率達(dá)到帕累托最優(yōu)，然而交易成本巨大到幾乎不可能。降低交易成本的要求使人們通常訴諸于代議制政府，并輔之以多數(shù)表決方式。但是這種規(guī)則本身必然會(huì)導(dǎo)致外部性問(wèn)題——多數(shù)聯(lián)盟對(duì)少數(shù)聯(lián)盟，尤其是沒(méi)能參與集體決策的人群的“剝削”，其很可能表現(xiàn)為收入的人際轉(zhuǎn)移[9](P71-73)。多數(shù)規(guī)則使決策機(jī)構(gòu)中多數(shù)人集團(tuán)能夠成功實(shí)施它偏好的政策，反對(duì)少數(shù)人的意志，存在著多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的剝削?，F(xiàn)實(shí)中，Lülfesmann指出，大多數(shù)決策機(jī)構(gòu)“應(yīng)用簡(jiǎn)單的多數(shù)規(guī)則來(lái)決定政策結(jié)果”[10](P1393)。簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則下，代表的51%獲勝，其所在地區(qū)形成了分享公共支出收益的聯(lián)盟，那些代表不在該聯(lián)盟內(nèi)的地區(qū)僅僅是花費(fèi)有利于聯(lián)盟成員的支出。如果存在任何多于51%的代表支持中央政府的支出，聯(lián)盟成員的大多數(shù)為進(jìn)一步集中對(duì)他們自己地區(qū)有利的支出而使其收益更高，將會(huì)從聯(lián)盟中排除多余成員，形成最小獲勝聯(lián)盟。由于具體是哪些代表構(gòu)成最小獲勝聯(lián)盟，存在許多種組合的可能性，最小獲勝聯(lián)盟的成員具有不確定性，導(dǎo)致各地的公共支出相應(yīng)的具有不確定性。

我們假定實(shí)施多數(shù)規(guī)則的中央政府的決策過(guò)程可以分為兩個(gè)階段。首先，地區(qū)居民選舉決定選擇由哪些市民作為各自地區(qū)的代表。為簡(jiǎn)單起見(jiàn)，假定在該階段，每個(gè)地區(qū)從它的成員中選擇一個(gè)代表來(lái)進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)，選擇政策。代表的特征與他們選區(qū)對(duì)公共品的偏好vi(i∈A，B)一致。第二，兩個(gè)地區(qū)選出的代表進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)，由決策機(jī)構(gòu)決定中央政府對(duì)每個(gè)地區(qū)的公共支出。

回到前面，讓地區(qū)A和B的代表類型與選區(qū)對(duì)公共品的偏好一致，分別為vA和vB，地區(qū)i中的市民能享受公共品剩余：

(5)

解得：

(6)

(7)

該結(jié)果突出表明了多數(shù)規(guī)則下，中央政府進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生性缺陷。首先是不確定性。由于最小獲勝聯(lián)盟中成員的不確定性，每個(gè)地區(qū)都不確定它要獲得的公共品數(shù)量，地區(qū)缺乏對(duì)中央政策的穩(wěn)定預(yù)期。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種不確定性不僅使得地區(qū)消耗更多的資源用于游說(shuō)中央政府，而且使得不同地區(qū)的居民之間直接處于利益的對(duì)立狀態(tài)——你所失即為我所得。在可持續(xù)發(fā)展觀念深入人心的今天，盡管每個(gè)地區(qū)(居民)所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境不相同，它們都希望中央為本地清潔水資源，也都認(rèn)為對(duì)本地的水資源進(jìn)行補(bǔ)償是符合可持續(xù)發(fā)展原則的，可是實(shí)際操作中，以誰(shuí)的觀點(diǎn)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)才是既有效率又有公平的呢？中央政府又通過(guò)什么來(lái)判斷有限的資源應(yīng)該補(bǔ)償誰(shuí)不補(bǔ)償誰(shuí)呢？其次是資源的不當(dāng)配置。中央政府對(duì)地區(qū)的補(bǔ)償支出向那些包含在最小獲勝聯(lián)盟中的地區(qū)傾斜。當(dāng)外部性小的時(shí)候，不當(dāng)配置問(wèn)題很嚴(yán)重，因?yàn)樵讷@勝聯(lián)盟中的地區(qū)沒(méi)什么激勵(lì)去將幫助聯(lián)盟以外的地區(qū)保護(hù)環(huán)境，清潔水資源。只有當(dāng)聯(lián)盟地區(qū)對(duì)非聯(lián)盟地區(qū)的外部性大的時(shí)候，溢出的高水平導(dǎo)致了獲勝聯(lián)盟中的地區(qū)花更多的錢在其他地區(qū)，這樣社會(huì)總剩余的水平會(huì)隨著外部性的增加而增加，但支出仍然偏向聯(lián)盟成員③。當(dāng)溢出最大，若支出平均地在地區(qū)間分配，若超過(guò)，則會(huì)出現(xiàn)地區(qū)A的地方公共品供給過(guò)度，而地區(qū)B的公共品供給不足。只有當(dāng)?shù)貐^(qū)完全一樣且溢出完全時(shí)，中央政府提供的剩余才能最大化地區(qū)公共品供給。

四、結(jié)論與政策建議

我國(guó)公共品供給的資源配置格局是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來(lái)的，而漸進(jìn)式的改革，特別是1994年的分稅制制度創(chuàng)新，并沒(méi)有解決各級(jí)政府之間公共品配置范圍和公共財(cái)政支出責(zé)任劃分不清的問(wèn)題，也沒(méi)有解決政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范和不完善的問(wèn)題。用于地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付主要是自上而下的，缺乏地區(qū)之間的橫向聯(lián)系。在生態(tài)補(bǔ)償中，中央政府要決定如何運(yùn)用這些資源——選擇投入的地區(qū)、項(xiàng)目、目標(biāo)群體和投入的數(shù)量、方式、期限等等——以盡可能大地達(dá)到它自己的目標(biāo)。每個(gè)地區(qū)都希望中央政府盡可能多地把資源投入到本地，然而相對(duì)于資源無(wú)限的用途而言，中央政府手中掌握的資源是有限的，導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度朐诤艽蟪潭壬蠋в羞x擇性，這種選擇包括對(duì)各個(gè)地區(qū)如何分配補(bǔ)償指標(biāo)，哪個(gè)地區(qū)獲得補(bǔ)助哪個(gè)地區(qū)不獲得補(bǔ)助，獲得補(bǔ)助的地區(qū)補(bǔ)助多少金額、多長(zhǎng)時(shí)間等等。這就意味著有的地區(qū)獲得了資源則有的地區(qū)沒(méi)有獲得資源，或者有的地區(qū)多獲得資源則有的地區(qū)就會(huì)少獲得資源。由于中央政府不是超利益的組織，它的決策是不同利益集團(tuán)之間相互博弈的結(jié)果，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y源配置權(quán)賦予中央政府，并不能保證資源配置的有效性和公正性。

在多數(shù)規(guī)則下，各個(gè)地區(qū)為獲得盡可能多的中央的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)就具體問(wèn)題結(jié)成最小獲勝聯(lián)盟，以各種理由向中央表明自己的情況特殊且亟待解決，要求特批，所謂“會(huì)哭的孩子有奶喝”。地區(qū)之間形成的最小獲勝聯(lián)盟將使得中央政府的補(bǔ)償性支出向聯(lián)盟內(nèi)成員傾斜，而成本則由全部地區(qū)分擔(dān)，由此造成了地區(qū)獲得轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的不確定性和資源的不當(dāng)配置。前者不僅使得地區(qū)不斷猜測(cè)中央政府的意圖，難以獲得穩(wěn)定的收益預(yù)期，難以穩(wěn)定有效地開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償，也逼迫地區(qū)花費(fèi)大量資源用于影響中央決策，以期從爭(zhēng)奪資源的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。具體地說(shuō)，若決策程序是居民(或地方)先確定自己偏好的公共品數(shù)量，然而據(jù)此選派代表進(jìn)入中央政府進(jìn)行議價(jià)決策，那么地方多會(huì)采用策略性委派代表的方式對(duì)中央政府施加影響。若決策程序是居民(地方)先選取代表進(jìn)入中央政府，由中央政府決定公共品的供給數(shù)量，那么中央政府成為了獨(dú)立的利益體，地方通常以尋租方式對(duì)中央政府的公共品供給決策施加影響。這時(shí)中央政府的目標(biāo)就不僅僅是尋求社會(huì)總剩余最大這么簡(jiǎn)單，它還會(huì)尋求租金最大化。我國(guó)實(shí)踐中，居民(地方)都不是直接選擇公共品供給水平，而是由政府代表居民做出決策，因而居民(地方)通常采用的是尋租而不是策略性委派代表的方式對(duì)中央政府施加影響。

由此可見(jiàn)，在政府供給諸如環(huán)境保護(hù)類型的正溢出性地方公共品方面，中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付有存在的必要，但若占居主導(dǎo)地位則是弊大于利的。解決之道應(yīng)該是建立縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系，強(qiáng)化地方供給，加強(qiáng)地區(qū)之間的橫向交流，讓地區(qū)之間直接進(jìn)行談判，劃分合作的收益或協(xié)商橫向補(bǔ)償。這既有利于地區(qū)居民從爭(zhēng)奪中央補(bǔ)償支出的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)變到協(xié)商如何共同提供溢出性公共品并劃分合作收益的合作關(guān)系，也能使中央政府從無(wú)盡的權(quán)衡如何分配資源的困境中擺脫出來(lái)。

注釋：

①有關(guān)中央的轉(zhuǎn)移支付可能由于補(bǔ)償原則和收益原則的內(nèi)在矛盾，而難以達(dá)到有效補(bǔ)償與充分補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，參見(jiàn)作者的另一篇論文《中央政府供給地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生性缺陷——對(duì)補(bǔ)償原則和收益原則矛盾的分析》。

②在此我們假設(shè)居民的稟賦足夠大，完全可以支付人頭稅。

③若非聯(lián)盟地區(qū)對(duì)聯(lián)盟地區(qū)的外部性大，不當(dāng)配置的情況只會(huì)更糟糕。

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