國際發(fā)展視野中的中國經驗

鄭永年

中國還沒有進入一個以政治改革為主體的改革階段。這個階段什么時候到來，就取決于社會改革和進一步經濟改革的進展情況，但這個階段一定會到來。

中國經驗的重要性是不言自明的。中國過去將近30年的發(fā)展經驗盡管有其特殊性，但如果放在國際發(fā)展這樣一個大背景下，中國的確有很多經驗可以為發(fā)展中國家所借鑒。將來發(fā)展得好，中國有可能成為發(fā)展中國家的一個可以借鑒的模式。因此，總結中國經驗自然是一件有意義的事情。

中國的經驗有很多，但從政治和經濟發(fā)展的關系來說，主要可從以下五個方面來討論。

不能說中國沒有政治改革

我不同意國際學術界和政策圈一直流行的所謂“中國只有經濟改革而無政治改革”的看法。自改革開放以來，中國如果沒有政治改革，很難想象經濟發(fā)展成就是如何取得的，也很難解釋當代中國政治與改革開放前的中國政治之間的巨大區(qū)別。關鍵在于如何定義政治改革。

在不同發(fā)展中國家，因為內部情況的不同，政治改革具有不同的內容。同時，即使在同一個國家，在經濟社會發(fā)展的不同階段，政治改革也會具有不同的內容。如果僅僅從“民主化”的角度來看類似于中國這樣的發(fā)展中國家的政治改革，那么很多寶貴的內容就會被輕易忽視。實際上，單單從民主化的角度來看發(fā)展中國家的政治，人們經常會得出悲觀的結論，因為發(fā)展中國家的民主化改革往往反反復復，很少有一帆風順的。

西方國家要求發(fā)展中國家進行民主化的改革是可以理解的，因為到目前為止，民主是一種能夠幫助人們實現自我價值的最有效的制度。但大多數發(fā)展中國家面臨的不僅僅是民主化的問題，更重要的是基本國家制度建設的問題。西方社會經過數百年的發(fā)展確立了一套行之有效的、完備的國家制度，但多數發(fā)展中國家顯然還沒有建立起這樣一套制度。對發(fā)展中國家來說，首要的任務就是基本國家制度建設。從很多發(fā)展中國家的經驗來看，民主化并不能夠幫助它們建立現代國家制度，但現代國家制度建立以后，民主化則是有可能的。

1. 1992年1月18日，鄧小平同志“南巡”途經湖北武昌時，與省委書記關廣富、省長郭樹言等人一起交談2. 1997年7月1日，中英香港政權交接儀式結束后，江澤民、李鵬等中國領導人和英國查爾斯王子等握手告別3. 2008年8月8日晚，第二十九屆奧林匹克運動會開幕式在國家體育場隆重舉行，國家主席胡錦濤出席開幕式并宣布本屆奧運會開幕

國家制度建設就是中國過去將近30年的政治改革的核心。中國領導層一直強調的機構改革就屬于這個范疇。民主化是中國政治改革的其中一個目標，但不是唯一的目標。除了民主化，中國還有其他很多同樣重要的目標，如經濟發(fā)展和社會轉型等。經濟、社會和政治等方面的多重轉型往往給發(fā)展中國家的領導人帶來莫大的壓力。

在一些國家，政府面對多重壓力無能為力。在中國，多重壓力主要是通過兩個方法來應付和消解的。其一是改革的漸進性。漸進改革表明改革并非革命。中國沒有采取前蘇聯和東歐國家的激進改革方法，而堅持改革的漸進性。改革的漸進性使得中國有時間和空間來不斷調整政治體制以適應不斷變化中的經濟和社會。其次，中國把改革分成不同的階段，在每一階段，各方面的改革優(yōu)先次序不同，簡單地說，從20世紀70年代末到本世紀初，中國改革的主軸就是經濟改革。但這并不是說就沒有政治改革和社會改革了，而是說在經濟改革處于主導地位的這個階段，政治改革和社會改革是輔助性的。沒有各種輔助性的政治改革和社會改革，經濟改革就很難進行。自中共十六大(2002年)以來，中國已經進入了一個以社會改革為主體的改革階段。社會改革的重點包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面。

社會改革一方面是為了消化由經濟改革帶來的負面效應，另一方面也是為了給進一步的經濟改革營造一個更好的社會基礎。當然，沒有政治改革，社會改革也難以發(fā)生和發(fā)展。有序的社會改革還是要靠政治改革來保障的。中國還沒有進入一個以政治改革為主體的改革階段。這個階段什么時候到來，就取決于社會改革和進一步經濟改革的進展情況，但這個階段一定會到來。

社會政治秩序不可缺失

經濟發(fā)展需要一個最低限度的社會政治秩序。沒有這個秩序，正常的經濟活動就很難進行。這是哈佛大學教授亨廷頓在幾十年前出版的《變革社會中的政治秩序》中的一個主要觀點。

這個觀點在今天的全球化時代還是適用。全球化時代的一個殘酷的現實是：如果一個國家處于封閉狀態(tài)，那么很難得到發(fā)展。國際資本已經成為很多發(fā)展中國家的發(fā)展動力。如果不開放，國際資本就不會進來。但光開放還不夠，還需要秩序。秩序是資本和商業(yè)活動的基本條件，尤其對國際資本，更是這樣。

實際上，如亞洲金融危機時期的印度尼西亞的經驗所表明的，一旦失去基本的政治社會秩序，原有的發(fā)展成果也會很快付諸東流。前蘇聯的經驗也在很大程度上說明了這一點。在中國，自改革開放以來，盡管也有各種不同形式的社會運動或者群體事件，但政府保證了基本社會政治秩序。自鄧小平1992年南巡以來，中國在吸收外資方面一直在發(fā)展中國家中處于領先地位，這應當和中國的社會秩序有關。很難想象在社會失去秩序的情況下，外資還會源源不斷地進入中國。

通過政治與行政手段保護產權

經濟發(fā)展需要有效的產權保護。產權保護關系到投資者的積極性問題。如果沒有產權保護，就沒有動力機制。因此，西方各經濟學派尤其是新自由主義，特別強調產權保護在經濟發(fā)展中的核心作用。

問題在于用什么樣的機制來保護產權。在這一點上，中國和其他一些發(fā)展中國家與西方國家有不同意見。西方國家特別強調依靠法治來保護產權。這也很容易理解，因為在發(fā)達政治體系和經濟體系里，法治是產權最有效的保障。但西方批評包括中國在內的發(fā)展中國家沒有建立起有效的法治來保護產權，并不見得公平。如同民主，西方法治制度也是經過了數百年的演進才發(fā)展到現在這個程度。要求發(fā)展中國家在短時期內建立有效的法治并不現實。關鍵在于，在沒有一個有效的法治制度的情況下，發(fā)展中國家必須找到其他的產權保護機制。

在中國，改革一開始，就提出了要建立法制。1997年的中共十五大更是把建設法治作為中國政治改革的主要目標。自改革開放以來，中國已經制定了無數的法律和規(guī)章，不能說中國不重視法治。但另一方面，也應當看到，因為中國缺乏一個良好的法治基礎設施，很多法律和法規(guī)在執(zhí)行的時候往往困難重重。在產權保護方面也是這樣。如果沒有產權保護，那么又如何來解釋中國高速而持續(xù)的經濟發(fā)展呢？

事實上，中國的產權保護主要是通過政治和行政手段來進行的。在法治沒有建立起來或者法治不能有效運作的情況下，如果要追求經濟發(fā)展，通過政治和行政手段來保護產權就變得不可避免。在改革開放時代，中國建立了一個可以稱之為“親商”或者“親發(fā)展”的政府。中共修改黨章容許私營企業(yè)家入黨，享受政治權利。中國的憲法也已經修訂來保護產權。在經驗層面，中國各級政府對資本和產權的保護已經大大超越了法治的程度。地方政府為了應付競爭和推進地方經濟發(fā)展，往往以政治和行政手段為資本提供額外的保護和額外的激勵機制，如壓低工人的工資，廉價出讓土地等等。

很多發(fā)展中國家在一定的階段并不缺乏經濟發(fā)展，問題在于發(fā)展沒有持續(xù)下去，而其中一個主要的原因就是缺乏社會正義，最后導致社會失序。

但是應當看到的是，通過政治和行政方式保護產權有其先天的不足。因為政治和行政權力的介入，各級政府及其官員的權力往往得不到制約。過度的權力往往會造成對產權和其他各種權利的侵犯。資本的權利得到保護了，但勞工和農民的權益卻往往得不到保障。很自然，有些場合，過分的權力也會侵犯資本的權利。

政治和行政手段不可避免，但更為重要的是能否從政治和行政的保護轉型到法治的保護。在這一點上，中國最近通過的《物權法》顯得意義重大。盡管中國國內對這個法律有諸多爭論，但這一法律的通過是一大進步，它表明中國對產權的保護已經開始從政治和行政的方法轉型到法治。

社會正義是持續(xù)發(fā)展的前提

經濟的可持續(xù)發(fā)展要求基本社會正義，或者說基本社會正義是可持續(xù)發(fā)展的前提。所有經濟活動并不發(fā)生在抽象的空間內，而是發(fā)生在實實在在的社會空間里，任何經濟交易都是發(fā)生在人與人之間和不同社會群體之間?；蛘哒f，經濟生活不能獨立于社會生活，而是社會生活的一個重要組成部分。因此，經濟活動本身的意義要到社會關系中來尋找。

社會的正常運作是經濟發(fā)展的最基本的條件。前面所說的社會政治秩序就是一個重要的方面。基本社會正義的重要性也就在這里，如果沒有基本社會正義，社會運作就會出現很大的同題。經濟活動能夠給基本社會正義創(chuàng)造經濟條件，但經濟活動對社會正義的影響并不見得都是正面積極的。如果在經濟發(fā)展中，對社會群體不能給予同等的機會，社會正義就難以得到保障；如果由經濟發(fā)展而產生的大量財富在社會群體中不能公平分配，那么社會正義也難以得到保障。而一旦社會缺少基本的正義，那么社會不穩(wěn)定甚至無秩序就會成為可能。

自第二次世界大戰(zhàn)以來，很多發(fā)展中國家在一定的階段并不缺乏經濟發(fā)展，問題在于發(fā)展沒有持續(xù)下去，而其中一個主要的原因就是缺乏社會正義，最后導致社會失序。非洲和拉丁美洲的很多國家今天就面臨著如何實現基本社會正義的挑戰(zhàn)。

中國在這方面也有經驗。經濟發(fā)展在給人民帶來很多好處的同時，也導致了很多方面的社會正義問題。因為中國的經濟發(fā)展是通過大規(guī)模的分權運動造成的，各級地方政府及其官員掌握了大量的資源，他們的權力過大，得不到制約，造成大量的腐敗。中國盡管沒有發(fā)生像俄羅斯那樣的大規(guī)模的私有化，但是各種變相形式的私有化還是發(fā)生了。西方稱為公共部門的領域包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和教育等，過度產業(yè)化，大量財富通過產業(yè)化的途徑流向少數社會成員。同時，鄧小平所倡導的“讓一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來”的政策到現在為止，并沒有導向“共同富裕”的結果。根據國際標準，中國收入差異已經到了很危險的地步。

在這樣的情況下，中國很自然地出現了社會不和諧的癥狀。近年來，群體事件不斷，并且一些群體事件向政治化方向演變。正是在這樣的情況下，中國最近幾年出臺了“科學發(fā)展觀”和建設“和諧社會”的政策。這些新政策顯然是要達到基本社會正義目標。對發(fā)展中國家來說，沒有經濟發(fā)展就不會有社會正義，但經濟發(fā)展并不能等同于社會正義。關鍵在于在出現社會非正義的時候，能否采取有效的方法來糾正問題。

社會多元促進政治體制改革

民主化需要一定的社會經濟基礎結構。在21世紀，很少有國家及其人民不向往民主政治的。但在很多場合，民主是可欲而不可求的。

發(fā)展中國家并不缺乏民主化的經驗，但并非所有的民主化的經驗都是積極的，有“好”民主也有“壞”民主。有些國家的民主給人民很多正面的體驗，但在另外一些地方，民主帶來的是不好的經驗。如前面所討論的，很多發(fā)展中國家的首要任務是基本國家制度建設。

民主制度只是眾多國家制度中的一個重要部分，而并非全部。民主并不能替代現代國家制度的全部，民主也并不見得有能力建沒各方面的現代國家制度。再者，盡管在西方社會民主和經濟發(fā)展可以平行，但在很多發(fā)展中國家，民主不見得能推動經濟的發(fā)展。經濟發(fā)展需要秩序，但民主政治并不能保證這樣一個秩序。民主也不見得能夠帶來社會和諧。在發(fā)展中國家，民主往往造成國家經濟和社會生活的過分政治化。國家過分政治動員，造成政治空間過大，經濟和社會空間過小。這些都是不利于社會和諧的。

對中國和其他發(fā)展中國家來說，關鍵的問題并不是要不要民主的問題，而是如何追求“好”的民主而避免“壞”的民主。從發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經驗來看，一個“好”的民主需要一定的社會經濟基礎結構。就是說，“好”的民主需要一定的社會和經濟發(fā)展程度和水平。窮的地方可以發(fā)展民主，但人民過于貧窮的話，就沒有力量去抵抗掌權者，無論這個掌權者是選舉出來的還是通過其他方式產生出來的。有太多的歷史經驗告訴人們，農民的反叛和革命產生不了民主，尤其是“好”的民主，而中產階級革命則往往帶來“好”的民主。

中國的經濟發(fā)展還處于早期，中產階級規(guī)模還不很大，窮人還很多。這些年來，很多群體事件就發(fā)生在窮人中間。如何解決窮人的問題是中國領導者面臨的重要任務。

很顯然，如果不能消除絕對的貧窮，就很難根除中國歷史上一而再、再而三地發(fā)生的惡性革命。就民主化來說，中國存在著很大的希望。在中國的一些地方，也正在經歷著中產階級的覺醒。發(fā)達地區(qū)的一些群體事件就和中產階級有關，尤其在與環(huán)境保護等問題相關的領域。經濟的發(fā)展促成了社會的多元化，而社會的多元化反過來又促成中國政治體制的調整，以適應社會經濟的現實。所以，盡管漸進性主導著中國的政治變革，但人們可以對民主政治保持樂觀。從各個方面來說，民主化可以說是不可避免的。

發(fā)展中國家并不缺乏民主化的經驗，但并非所有的民主化的經驗都是積極的，有“好”民主也有“壞”民主。

(經作者本人同意，本文節(jié)選自《中國模式——經驗與困局》，鄭永年著，浙江人民出版社，2010年版）