先行先試權(quán)的邊界在哪里

賀海峰

“圣人之于事,似緩而急,似遲而速,以待時(shí)。”認(rèn)清了先行先試權(quán)的邊界,綜合配套改革試點(diǎn)也就有了縱橫馳騁的無限空間。

“80年代看深圳,90年代看浦東?！边@兩座明星城市之于中國改革開放的意義,無論怎樣形容都不為過。最近一個(gè)多月,當(dāng)我穿梭于深圳、浦東的繁華街道,與當(dāng)?shù)毓賳T、學(xué)者放談綜合配套改革的進(jìn)展時(shí),我一直在潛心思索一個(gè)既老且新的實(shí)踐命題:作為推進(jìn)改革的利器,先行先試權(quán)的邊界在哪里?抑或說,綜改試驗(yàn)區(qū)先行先試的空間到底有多大?

遙想改革開放之初,小平同志寄語深圳特區(qū):“允許看,但要堅(jiān)決地試?？磳α?搞一兩年,對了,放開;錯(cuò)了,糾正,關(guān)了就是了?！钡?985年,當(dāng)國務(wù)院副秘書長李灝被點(diǎn)將派往深圳出任市委書記時(shí),卻引用了荊柯的一句名言:“風(fēng)蕭蕭兮易水寒,壯士一去兮不復(fù)還!”手握“尚方寶劍”猶且如此,足見改革的阻力之大、羈絆之深。

譬如浦東的“二級市”改革設(shè)想。在改革者看來,浦東的經(jīng)濟(jì)體量甚至超過中西部的一個(gè)省,但其能量卻遠(yuǎn)沒有激發(fā)出來。而一個(gè)最大原因,就是“區(qū)縣的權(quán)力太小,發(fā)展受到限制”。為此。設(shè)立“浦東市”被上海各方一致認(rèn)為“時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”。但是,直轄市之下還能夠設(shè)立設(shè)區(qū)的市嗎?《憲法》第30條規(guī)定,“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。因而這一設(shè)想缺少憲法依據(jù)。在其他直轄市中,重慶曾轄有江津、合川、永川、南川四個(gè)縣級市,但在2006年被撤市設(shè)區(qū),從而避免了類似的尷尬局面。

對于先行先試權(quán)的邊界,國務(wù)院相關(guān)規(guī)范性文件并沒有給予清晰的解答和闡釋,體現(xiàn)出改革設(shè)計(jì)者用心之良苦、策略之靈活。根據(jù)授權(quán)法理,國務(wù)院授予各個(gè)綜改試驗(yàn)區(qū)的先行先試權(quán),顯然只限于其自身的權(quán)限范圍之內(nèi),而不能超出這一界限。并且,有些事項(xiàng)雖然屬于國務(wù)院的權(quán)限范圍,但因?yàn)閷儆趪鴦?wù)院行政法規(guī)的調(diào)整范圍,所以不能由綜改試驗(yàn)區(qū)運(yùn)用先行先試權(quán)進(jìn)行試驗(yàn)。2006年,曾喧囂一時(shí)的浦東小額外匯兌換點(diǎn)當(dāng)年終未出臺。這項(xiàng)被認(rèn)為是在跨國公司外匯資金集中管理等“浦東綜合改革9條”之后的又一重大金融突破,由于涉及相關(guān)法律法規(guī)的問題以及匯率監(jiān)控等問題而未獲批準(zhǔn)。此類綜改“紅線”,萬萬不可逾越。

而在實(shí)踐層面,先行先試權(quán)至少還面臨三重羈絆:思維方式的羈絆、利益集團(tuán)的羈絆、央地關(guān)系的羈絆。

“摸著石頭過河”,是中國改革的既有路徑,并且屢試不爽,總有“石頭”可摸。然而,伴隨著改蘋的不斷深入。中國也開始深入湍急的河流中央,再也摸不到石頭了。例如新近獲批的沈陽綜改試驗(yàn)區(qū),既要進(jìn)一步力推工業(yè)化,又要避免西方國家走過的老工業(yè)化的發(fā)展怪圈。這是百分之百的原始創(chuàng)新,再簡單地因循守舊、照抄照搬,只有死路一條。

既得利益集團(tuán)無疑構(gòu)成了對改革的強(qiáng)大挑戰(zhàn)。但是也應(yīng)看到,新舊勢力之間的斗爭,也有可能成為改革前進(jìn)的動力。如何使既得利益者在量變中被消解、被吸收,也是一門高超的改革藝術(shù)。例如深圳市科工貿(mào)信息委剛一設(shè)立,就配置了20名副職官員,引起輿論大嘩。其實(shí),這又何嘗不是一種可取的過渡辦法?高明的改革者應(yīng)當(dāng)力求避免社會的過分震蕩,避免人心惶惶,否則必將刃損刀折。

而在綜改過程中,如何將中央與地方關(guān)系調(diào)整至最佳,則是一個(gè)極其復(fù)雜且更為微妙的話題。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)僅設(shè)“四處一室”,以此向上對應(yīng)區(qū)里21個(gè)委辦局、市里86個(gè)委辦局。如此之多的“公公婆婆”,協(xié)調(diào)起來何其難哉!中央與地方關(guān)系的理清,最終有賴于社會資源總量的增加、市場制度的建立、社會自治能力的增強(qiáng)。但實(shí)際上,改革不會一蹴而就,而是一種動態(tài)的協(xié)調(diào)和平衡。從中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程來看,中央與地方之間存在張力,本身就具有動態(tài)的合理性。這種張力正在為中國政治體制改革提供一個(gè)巨大的歷史契機(jī)。其實(shí),“先行先試”仍是權(quán)力下放時(shí)中央所應(yīng)采用的最佳策略,目前的綜改便在某種程度上擔(dān)當(dāng)了這一重任。

《呂氏春秋》有云:“圣人之于事,似緩而急,似遲而速,以待時(shí)。”認(rèn)清了先行先試權(quán)的邊界,綜改也就有了縱橫馳騁的無限空間。