浦東新改革故事

賀海峰

與南匯區(qū)合并后的“大浦東”正在綜合配套改革之路上艱難地爬坡過坎,同時也在尋找著新一輪突破的方向,積蓄著下一波進(jìn)發(fā)的力量。

2010年是浦東新區(qū)開發(fā)開放20年,也是綜合配套改革試點(diǎn)啟動5周年。不過,與天津?yàn)I海、成渝、深圳等地的高歌猛進(jìn)形成鮮明對照的是,最早開始這項(xiàng)試點(diǎn)的浦東新區(qū),反而呈現(xiàn)鬧中取靜之勢。

7月下旬,當(dāng)記者帶著疑惑趕到黃浦江東畔時,當(dāng)?shù)氐墓賳T、學(xué)者十分肯定地說:“5年來,浦東綜合配套改革試點(diǎn)的成果其實(shí)非常之多?！眱H2010年,浦東就一攬子推出33個重點(diǎn)改革事項(xiàng),涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方方面面。

但是,浦東的改革之路走得并不平坦。當(dāng)初設(shè)計(jì)的一些改革政策,有的早已推向全國,有的卻已無果而終。與其他后續(xù)的綜改試驗(yàn)區(qū)不同,浦東已涉入改革深水區(qū),其所面臨的困惑與挑戰(zhàn)、機(jī)遇與競爭,或許更能精準(zhǔn)地應(yīng)和著這個國家革故鼎新的節(jié)拍。

豁然開朗的騰挪空間

2005年初,在高速攀升15年之后,浦東工業(yè)總產(chǎn)值一度零增長。這種經(jīng)濟(jì)上的喘息,讓政界、學(xué)界都異常擔(dān)憂。

喘息來自于土地等資源要素的剛性制約。彼時,浦東的土地價格、商務(wù)成本之高,令人驚訝。更為致命的是,浦東4個國家級開發(fā)區(qū)甚至即將面臨無地可用的境地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能在現(xiàn)有體制范圍內(nèi)已發(fā)揮到接近極限。這意味著每向前跨出一小步,都有可能落在體制的紅線之外。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上擺脫對投資的依賴、著力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),是當(dāng)時浦東的最大心結(jié)。時任浦東新區(qū)區(qū)委書記杜家毫說:“浦東的土地上不能都擺滿工廠。”焦急的新區(qū)政府,向國家發(fā)改委等部門打了報(bào)告,申請更多的功能性政策,并試圖在更大的范圍、更廣的領(lǐng)域先行先試。

與此同時,我國改革已經(jīng)處于攻堅(jiān)階段,一系列深層次問題也逐漸暴露。如地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、國債余額偏大、人民幣匯率面臨一定壓力等。因此,經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展亟需體制上的創(chuàng)新、突破來配合。

2005年6月21日,國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)上海浦東率先進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)。

“如果說經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革開放的產(chǎn)物,引領(lǐng)了中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史性變革,那么設(shè)立國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的目的就是為科學(xué)發(fā)展破題。”國家發(fā)改委體改司司長孔涇源一語中的。

中央對浦東綜合配套改革試點(diǎn)采取的是“三不”政策(不給資金、不給項(xiàng)目、不給優(yōu)惠政策)。浦東新區(qū)改革與發(fā)展研究院秘書長楊周彝形象地比喻說,優(yōu)惠政策就好比直接給糧食,而試點(diǎn)賦予的則是“生產(chǎn)自主權(quán)”。“這是比資金、項(xiàng)目、優(yōu)惠政策更重要的特權(quán)?！?/p>

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至目前,已有23家中央部委在浦東進(jìn)行了各種各樣的試點(diǎn)。在中央政府主導(dǎo)資源配置的大背景下,浦東原本逼仄的騰挪空間,變得日益開闊。

國際中心城市之夢

“抓緊浦東開發(fā),不要動搖,一直到建成。”這塊矗立在浦東陸家嘴核心區(qū)域的標(biāo)語,是小平同志對浦東開發(fā)的殷切希望,也寄寓著浦東打造國際中心城市的激情夢想。

而在這個夢想中,金融是重中之重。浦東的目標(biāo)很明確:在可見的將來,以陸家嘴金融城為中心,浦東的每一個微小金融波動都將層層引發(fā)從上海到長三角、從中國到亞洲乃至全球金融業(yè)的震動。

2005年以來,央行第二總部落戶浦東;中國金融期貨交易所在浦東成立,成為內(nèi)地首家金融衍生品交易所;金屬鋅、黃金期貨等金融新產(chǎn)品陸續(xù)推出;外匯“九條”措施試行;華安基金管理公司獲批作為國內(nèi)首家基金公司進(jìn)行QDII基金試點(diǎn);全國第一個金融審判庭設(shè)立……在綜合配套改革試點(diǎn)的大旗下,浦東金融創(chuàng)新屢獲突破。

但是,浦東也面臨著前所未有的競爭與挑戰(zhàn)。譬如,在建設(shè)私募股權(quán)基金基地方面,天津?yàn)I海已有“先行先試”之勢;而在離岸金融市場創(chuàng)新方面,深圳又有很強(qiáng)的市場競爭力。

私募股權(quán)基金連接上市公司和投資資金雙向資源,且在目前的國際資本市場扮演著越來越重要的角色。如果說投資銀行是資本市場的皇冠,那么私募股權(quán)基金就是皇冠上的明珠?！捌謻|私募基金太少了?！痹?008年上海市“兩會”上,市委書記俞正聲脫口而出。很快,浦東將此列入綜合配套改革三年行動計(jì)劃(2008-2010)。

同年3月,OTC(非上市股份公司股權(quán)交易市場)獲準(zhǔn)落戶濱海。另據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件,“在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場和金融開放等方面的重大改革,原則上安排在天津?yàn)I海新區(qū)先行先試”。

對此,浦東新區(qū)金融服務(wù)局局長助理孫偉認(rèn)為,當(dāng)一個地區(qū)的金融改革處于初期,它很可能通過一個產(chǎn)品或政策的突破營造亮點(diǎn);但當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū),體系、體制的建立與完善就成了更艱難、更重要的東西。海外投資者更看重區(qū)域整體的投資生態(tài)環(huán)境,比如法制環(huán)境、政府服務(wù)環(huán)境以及舒適的宜居環(huán)境。相比之下,浦東顯然更勝一籌。

真正困擾浦東綜合改革試點(diǎn)的是,在上海的銀行機(jī)構(gòu)多為各家銀行的分行,如果給分行另開優(yōu)惠政策,必須經(jīng)過總行方面的批準(zhǔn)?！笆袌鰷?zhǔn)入要符合國際慣例,但是在國內(nèi)又受限于總行一分行的管理模式。所以很難在分行先開優(yōu)惠政策。如果上海分行先開優(yōu)惠政策,其他分行也要政策,總行就很難辦?！敝槿耸客嘎丁?/p>

而法律法規(guī)的突破就更加困難。比如金融產(chǎn)品創(chuàng)新,在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家中管制較少,而在我國則涉及到央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、發(fā)改委等各個部門,必須由國務(wù)院出面協(xié)調(diào)。

似乎是要給浦東這列高速動車組加注新的燃料,2009年4月,國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)上海建設(shè)國際金融和航運(yùn)中心,浦東將成為核心功能區(qū)。同時,中央又批準(zhǔn)上海市南匯區(qū)并入浦東新區(qū),浦東的區(qū)域面積整整擴(kuò)大了一倍。加之2010年世博會的強(qiáng)力帶動,浦東國際中心城市之夢看來并不遙遠(yuǎn)。

“戴著鋼盔頂住壓力”

早在浦東新區(qū)成立之初,開拓者們便為浦東勾勒了“小政府、大社會”的公共治理模式。

當(dāng)時,新區(qū)管委會機(jī)關(guān)的編制僅為800名。機(jī)構(gòu)設(shè)置則采用現(xiàn)代政府的“大部委”格局,如經(jīng)濟(jì)委員會一個機(jī)構(gòu)就涵蓋了經(jīng)委、外經(jīng)貿(mào)委、外資委、協(xié)作辦、商委等多家管理機(jī)構(gòu)的職能。整個浦東新區(qū)僅設(shè)13個職能局,與上海其他區(qū)縣相比,機(jī)構(gòu)減少一半,相當(dāng)于國際上同等區(qū)域的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。

這樣的“集成”機(jī)構(gòu)在后來的運(yùn)作中遇到了不少麻煩。有的“大部”為了與市級機(jī)構(gòu)更好地銜接,不得不刻印多枚公章,以便在不同文件上使用。在浦東新區(qū)局長們中間,有一個流行詞:“換頻道”。因?yàn)樗麄円粋€局長往往對接市政府幾個部門,有時一天之內(nèi)要向幾個部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào),報(bào)告內(nèi)容、對話方式、言語風(fēng)格都要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

而這種“上下不對口”的模式,也曾給浦東帶來不小壓力。

比如,原區(qū)委書記杜家毫上任不久,市里有些部門就曾找他商量,“我這個部

門在浦東新區(qū)還沒有‘腳,你看是不是先把部門建起來?”國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度堅(jiān)決:“浦東要戴著鋼盔頂住。市里各個部門來找你,要你設(shè)立新的部門,你就是要頂住,不設(shè)?！弊罱K,浦東頂住了來自方方面面的巨大壓力。

“轉(zhuǎn)變政府職能很大程度上是一種自我改革?！倍偶液琳f,相對來看,浦東過去的改革更多是要政策,更多是“改”別人。但現(xiàn)在則要“改”自己。

在具體操作時,浦東碰到不少阻力?！耙粏栆灰?推進(jìn)政府改革),大家都舉手說要。但是,一涉及到具體部門,比如取消某項(xiàng)審批權(quán),或者轉(zhuǎn)移某一項(xiàng)政府職能給社會,阻力就很大了?！?/p>

2008年,浦東啟動第四輪行政審批制度改革。目前,浦東行政審批事項(xiàng)從724項(xiàng)減少到200項(xiàng)左右,改革率超過70%。

改革異常艱難。畢竟,上海曾被一位美國記者描述為“一塊遍布圖章的土地”?甫東綜改辦一位官員感慨:“一家一家談判,一項(xiàng)一項(xiàng)減掉,很難的,這是一個非常痛苦的過程?！?/p>

經(jīng)過四輪行政審批改革,現(xiàn)在要“砍”的項(xiàng)目,幾乎都是密切涉及利益分配的問題。浦東必須在主管部門那里獲得充分的理解與支持。在浦東的街道上,道路指示牌與浦西相比,字體稍大、尺寸稍大。就連這一很少為人注意的細(xì)節(jié),竟然也經(jīng)過多方多次的協(xié)調(diào)爭取。

浦東新區(qū)一位官員嘲嘆:“下改上不改,我們只會越來越累。”盡管是帶著鐵鐐跳舞,但浦東的改革還要堅(jiān)持下去。

民間組織的頑強(qiáng)生長

對于“小政府、大社會”,社會學(xué)家鄧偉志曾經(jīng)質(zhì)疑:“‘小政府、大社會,我們已經(jīng)講了20多年,為什么有些地方的政府機(jī)構(gòu)總是小不了,臃腫龐大?無非是因?yàn)樯鐣淮?。說‘政府職能轉(zhuǎn)移,請問:受體是誰?往哪里轉(zhuǎn)移?沒有社會組織承擔(dān)豈能轉(zhuǎn)移!”

其實(shí),浦東“大社會”的探索,一刻也沒有停歇過。

這里,曾誕生中國第一個民間社工組織——樂群社工服務(wù)社,以及第一個市民會館——羅山市民會館。2005年,浦東新區(qū)政府出臺《關(guān)于促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見》,確定了以政府購買服務(wù)為支持社會公益事業(yè)組織發(fā)展的重要方式。

2006年1月,更有意義的事件產(chǎn)生。國內(nèi)第一個社會公益組織孵化器——上海浦東非營利組織發(fā)展中心注冊成立。首批項(xiàng)目“多背一公斤”,借助驢友向山區(qū)孩子贈送書籍、文具;致力于社區(qū)公共健康的“上海新途社區(qū)健康促進(jìn)社”,也在這里孵化出殼。2007年,浦東新區(qū)政府向非營利公益組織購買服務(wù)額度達(dá)到60萬元。

目前,在各種政策的扶持下,浦東已經(jīng)培育了600家民間組織。浦東新區(qū)民政局局長顧云豪并不為這個數(shù)字感到自豪:“如果能發(fā)育5000家,那就差不多,現(xiàn)在這些還不算什么?！?/p>

問題是絕大多數(shù)民間組織資金拮據(jù)、社會資源匱乏,而境外基金會的支持又受到諸多限制?！捌鸩饺菀装l(fā)展難,總是長不大”。如何破解這一難題,無疑需要非凡的政治智慧和高超的平衡技巧。

2007年,國務(wù)院總理溫家寶來到浦東,特別視察了一座名為“市民中心”的建筑。當(dāng)隨行人員提醒他啟程時,他意猶未盡地說:“我還沒有看夠呢?！?/p>

作為浦東綜合配套改革的產(chǎn)物,市民中心集合了379個與市民息息相關(guān)的辦事項(xiàng)目,各委辦局在中心平臺設(shè)立了140多條專線,志在成為“聽政議政中心、社會組織服務(wù)中心、社會交往中心、市民交流互動中心、市民文化展示中心和公共服務(wù)中心”。

“膽子要更大一點(diǎn)”

作為上海的一個行政區(qū),浦東的改革很容易受到各方面的制約。

比如街道退出招商,將精力集中于公共服務(wù),公共支出按照實(shí)際需要編制預(yù)算,納入功能區(qū)域統(tǒng)一編制預(yù)算并得到保障。然而,有人認(rèn)為功能區(qū)域的設(shè)置違憲,也有人認(rèn)為增加了行政成本。對此,浦東深感“如履薄冰、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”。

2008年,浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組成立。市長韓正語重心長:“無論如何,你們要解放思想,有問題,我是領(lǐng)導(dǎo)小組組長,我來承擔(dān),但關(guān)鍵是你們要突破。膽子要更大一點(diǎn)?！?/p>

改革之難,可以想見。浦東的改革,既要為浦東、為上海爭取更大的發(fā)展動力,更要為全國其他地區(qū)提供更具可復(fù)制性的樣本。更難的是,改革越往后推,積累的矛盾越嚴(yán)重,難度越大,解決起來就越棘手。

“機(jī)遇的喪失,將是不可原諒的?！表n正疾呼。