淺議我國地方政府間橫向稅收競爭

張金光

摘要：在我國財政體系分權(quán)制改革進程中，地方政府逐漸具備了一定程度的財政收支自主權(quán)，在唯GDP論政績觀的作用下，地方政府決策者越來越注重通過稅收競爭爭搶外部資本。地方政府的稅收競爭一方面具有合理性，另一方面也需要制度進行規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；稅收競爭

改革開放三十多年來，我國在經(jīng)濟領(lǐng)域逐步完成了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程，與之伴隨的是政府財政管理體制的改革和完善。政府的財政管理體制逐漸從“行政型分權(quán)”向“經(jīng)濟型分權(quán)”轉(zhuǎn)變，地方政府較之于過去有了越來越大的財政收支自主權(quán)。這使得地方政府的角色定位悄然發(fā)生了變化，同一級別的政府之間出現(xiàn)了獨立的利益訴求，尤其是由于政績觀等因素的影響，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人存在較為普遍的GDP崇拜，為了追逐更高的經(jīng)濟增長率，地方政府決策者在做出決策時有了和周邊其他地方政府競爭的考慮。

我國實行的是中央政府集權(quán)的單一制行政體系，目前，各地方政府仍沒有制定地方稅收法律的權(quán)利，不能對稅種、稅目和稅率進行任意調(diào)整，中央政府也一再通過出臺一些通知來規(guī)范地方政府稅收行為，避免出現(xiàn)惡意的稅收競爭。盡管如此，地方政府還是在一些領(lǐng)域以隱蔽的手段進行隱性稅收競爭了，這些稅收競爭從形式上可以分為稅收優(yōu)惠競爭和稅收服務(wù)競爭兩類：

稅收優(yōu)惠競爭是指依賴減免稅等優(yōu)惠措施降低納稅人的稅收負擔(dān)，從而降低納稅人的投資成本，以吸引資本、技術(shù)及勞動力的流入。一種表現(xiàn)是在稅率上給予降低和在稅目上給予精簡，比如地方爭相建立各種級別的開發(fā)區(qū)、將一般企業(yè)歸類為高科技企業(yè)、制定金融優(yōu)惠政策等；另一種表現(xiàn)是采用稅收返還的形式對特定的一些生產(chǎn)資源給與財政返還的優(yōu)惠，比如對一些本區(qū)特別扶持的產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供財政補貼，或者為重點招商引資項目提供各種形式的稅收即繳即退優(yōu)惠等。對外部投資的稅收優(yōu)惠行為，變相減免了企業(yè)的稅收負擔(dān)，從而達到吸引外資、提升自己經(jīng)濟實力和提高政績的目的。

地方政府間合理的稅收競爭，一方面能夠因地制宜，防止因制度僵化出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，激發(fā)符合各地資源特色和具有比較優(yōu)勢的流動性生產(chǎn)資源向本地區(qū)集聚轉(zhuǎn)移的動力，提高各地的經(jīng)濟活力和發(fā)展積極性；另一方面也會成為促進各地方政府落實政府職能、改善公共服務(wù)的壓力，降低經(jīng)濟發(fā)展的成本，減少政府職能的無效率和政府公共服務(wù)提供的不充分，從而有利于社會整體福利的增進。但是，稅收競爭尤其是稅收優(yōu)惠競爭如果不加以控制，地方政府不計成本、不惜代價地設(shè)置各種名目向外部資本提供變相的稅收優(yōu)惠，不但會造成了國家稅收的大量流失，更會擾亂市場經(jīng)濟秩序，助長地方保護主義和不公平競爭等有悖于社會主義市場經(jīng)濟原則的風(fēng)氣，甚至能夠演變?yōu)槿珖秶膼盒远愂崭偁?，從而對整個社會及各地方政府本身都造成損害。

因此，對于地方政府的稅收競爭行為，既不能全盤否定，也不能放任自流，應(yīng)該站在更高的層面上對稅收競爭行為進行制度化的規(guī)范和引導(dǎo)。規(guī)范地方政府的稅收競爭行為，杜絕惡意稅收競爭，構(gòu)建良性的地方政府稅收競爭機制，可以從以下幾個方面考慮：

第一，賦予地方一定的稅收立法權(quán)。中央可以在一定范圍內(nèi)賦予地方以適當?shù)亩愂樟⒎?quán)，在稅收的立法上建立起中央地方共享的模式。具體來說，對于在全國統(tǒng)一實施的，具有較強宏觀調(diào)控能力和與公眾利益關(guān)系較大的稅種如增值稅等，應(yīng)由中央統(tǒng)一立法制定，并嚴格管控；對于稅源區(qū)域性較強，影響范圍只在地方本級管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅稅種，立法權(quán)歸屬地方，由地方?jīng)Q定其稅基、稅率、減免、開停征等事項，增加靈活性。

第二，探索建立地方政府稅收利益協(xié)商和補償機制。有稅收利害沖突的地方政府間可以建立談判協(xié)商制度，一方面根據(jù)各自的優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)分工，在對外招商工作中進行協(xié)調(diào)，分別引進符合本地實際的產(chǎn)業(yè)資本，并處理好產(chǎn)業(yè)鏈上下游的戰(zhàn)略定位；另一方面在稅收事務(wù)上進行整體考慮，降低地區(qū)間的資源流轉(zhuǎn)成本，對于部分涉及整體利益的稅源改為整體征收，在稅收利益補償機制下獲益的一方向受損方提供補償，從總體上把控稅收行為的同時處理好地方政府之間的關(guān)系。

第三，改革地方政府考核機制。唯經(jīng)濟增長論是造成地方政府不惜一切代價招商引資的主要原因，為從根本上避免地方政府為吸引外部資本而進行惡意的稅收競爭，應(yīng)該對地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的考核機制進行調(diào)整，相應(yīng)降低GDP指標的考核比重，淡化GDP增長率在地方領(lǐng)導(dǎo)政績觀中的影響，并在考核指標中更多的加入公共服務(wù)、綠色發(fā)展、群眾滿意等內(nèi)容，建立科學(xué)的綜合評價體系。

第四，加強稅收制度建設(shè)和完善監(jiān)督機制。首先，要完善稅收法律制度，并加大執(zhí)行力度，對地方政府的稅收競爭行為進行規(guī)范。其次，完善稅收監(jiān)督機制，加大稅收執(zhí)法檢查，通過日常檢查、專項檢查、專案檢查等手段，增強稅收監(jiān)督的力度和影響，徹底杜絕制度外的稅收征管行為。

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