云南省楚雄州疾病預防控制體系建設現(xiàn)狀與發(fā)展對策

徐梅瓊，宋先毅

（云南省楚雄州疾病預防控制中心，云南 楚雄 675000）

疾病預防控制體系作為公共衛(wèi)生服務體系的重要組成部分，是公共衛(wèi)生服務體系的核心，產(chǎn)出的是典型的公共產(chǎn)品和社會效益。疾病預防控制工作是保證社會乃至整個人類不受或少受疾病侵襲，讓每個成員都能夠從中受益的公共衛(wèi)生事業(yè)。2003年SARS之后，我國加強了對疾控體系的投入力度，逐步開始體系建設[1]。楚雄州自2002年開始實施疾控機構(gòu)體制改革。為進一步了解楚雄州各級疾病預防控制機構(gòu)改革發(fā)展現(xiàn)狀，2009年12月對全州11個疾病預防控制中心的資源配置、能力建設、公共職能落實、有關部門對疾控機構(gòu)工作評價等體系建設發(fā)展現(xiàn)狀進行了調(diào)查分析。

1 現(xiàn)狀分析

1.1 資源配置情況

1.1.1 人力資源

楚雄州疾控機構(gòu)現(xiàn)有人員編制558人，實有在職職工559人，人口平均擁有量為2.07人/萬，其中州級168人，縣級共 391人。州、縣級疾控機構(gòu)男女性別比為1∶1.1和1∶1，漢族和少數(shù)民族比為1∶0.3和1∶0.4，在職職工平均年齡為43歲和39.4歲（詳見表1）。

1.1.2 經(jīng)費投入

2003年和2008年，州疾控中心各級財政投入分別為222萬元和1179.3萬元，占總收入的比例從51.4%上升到71.1%，單位開展有償服務收入分別為210萬元和480萬元，比例從48.6%降到28.9%；10縣市疾控中心各級財政投入總和為1008.85萬元和2344.12萬元，比例從67.4%上升到73.1%，開展有償服務收入總和為488.57萬元和864.26萬元，比例從32.6%降到26.9%。

1.1.3 基礎設施

2003年至2009年，州疾控中心工作用房人均面積從59.3m2上升到93m2，縣級從58.4m2上升到70.8m2，已達到《疾病預防控制中心建設標準（2008年報批稿）》中地州級65m2/人和縣級60m2/人的標準。其中，實驗室用房面積州級從803m2增加到1903m2，縣級從278.1m2增加到656.4m2。

1.1.4 實驗室儀器設備

表1 楚雄州疾控機構(gòu)人力資源構(gòu)成（%）

對照《省、地、縣級疾病預防控制中心實驗室建設指導意見》標準，州疾控中心各類儀器設備數(shù)量達標率為：A類73.0%（84/115）、B類15.7%（43/274）、C類24.2%（15/62）,縣級平均為 A類 82.8%（50.5/61）、B類44.9%（48/107）、C 類17.2%（5/29）。

1.2 能力建設情況

1.2.1 應急處置能力

各級衛(wèi)生行政部門均成立了應急辦公室，制定并健全完善了《楚雄州突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》和29個專業(yè)預案，應急物資儲備和個人防護裝備得到進一步加強；各級醫(yī)療衛(wèi)生單位都成立了應急隊，做到24小時應急值守和待命，開展經(jīng)常性的人員培訓和模擬演練，2009年楚雄州共報告21起突發(fā)公共衛(wèi)生事件，都得到及時有效地處置，其中16起突發(fā)公共衛(wèi)生事件均通過實驗室診斷，其余5起通過流行病學調(diào)查和臨床診斷明確病因。

1.2.2 實驗室檢驗檢測能力

對照《省、地、縣級疾病預防控制中心實驗室建設指導意見》標準，州疾控中心開展A類檢測項目達標率為60.2%（136/226），B類9.8%（13/133），縣級開展A類項目 64.9%（76.6/118），B類 27.4%（16.7/61）?？h級疾控中心開展A類項目達標率在48%～83%之間。

1.2.3 應用性研究能力

2003年以來，州疾控中心共有8項科研課題獲獎，其中州政府科技進步二等獎1項，三等獎5項，省衛(wèi)生廳科技進步三等獎2項?？h級疾控中心科研課題獲楚雄州科技進步三等獎2項，縣級科級進步一等獎1項。

1.3 公共衛(wèi)生職能職責落實情況

對照《各級疾病預防控制中心基本職責》要求，州疾控中心開展的工作內(nèi)容占國家標準的 97.5%，縣級平均65.9%，縣級達標率在85.2%～34.3%之間。在七大公共衛(wèi)生職能職責中，縣級疾控中心履職最好的項目是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置，達標率為 92.8%，其次分別是疾病預防與控制 76.5%，疫情及健康相關因素信息管理66.1%、實驗室檢測檢驗與評價58.6%、技術管理應用研究指導55.3%、健康教育與健康促進50.50%、健康危害因素監(jiān)測與控制46.8%。

1.4 有關部門對疾控機構(gòu)工作評價情況

2003年以來，州疾控中心獲得州級以上各類表彰獎勵共計40次，其中獲國家衛(wèi)生部、全國總工會表彰2次，獲省委、省政府、省衛(wèi)生廳、省疾控中心等部門表彰17次，獲州委、州政府、州衛(wèi)生局等部門表彰 21次。10縣市疾控中心獲縣級以上各類表彰獎勵共計95次，其中獲衛(wèi)生部表彰1次（家）、省級表彰17次，州級表彰40次，縣級表彰37次。

2 制約因素

2.1 人員結(jié)構(gòu)因素

人力資源配置不均衡，知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)化水平離國家標準要求[2]和開展工作的需要還有一定差距，高素質(zhì)人才匱乏，專業(yè)隊伍還不能足夠適應防治工作的需要。從人員編制看,省、州目前尚無明確的疾控機構(gòu)人員編制配備標準，各縣疾控中心人員編制少，無人事權，部分縣疾控中心連續(xù)幾年未進一個大中專畢業(yè)生。從專業(yè)結(jié)構(gòu)看，衛(wèi)生專業(yè)技術人員總量不足，臨床醫(yī)療和護理人員比例過大,衛(wèi)生檢驗專業(yè)人員缺乏，非專業(yè)人員比例超標。衛(wèi)生專業(yè)技術人員中，臨床醫(yī)療和護理人員所占比例較高，主要是調(diào)入人員居多，存在學用不一致、專業(yè)與崗位不一致的情況。從學歷結(jié)構(gòu)看，全州疾控機構(gòu)僅1名碩士研究生，大專以上學歷人員中有78%是在職成人教育學歷，越到基層學歷就越低。從職稱結(jié)構(gòu)看，州疾控中心衛(wèi)技人員高、中、初級職稱的比例1.5:4.9:3.6；縣級0.4:3.3:6.3。離高級職稱分別為地市級20%，縣級10%，高、中、初級職稱的比例分別為地市級2:4.5:3.5，縣級1:5:4的國家配置標準有一定差距?？h級疾控中心職稱配置水平明顯偏低，中、高級人才相對較少，衛(wèi)生應急處置、慢性非傳染性疾病防治、現(xiàn)場流行病學調(diào)查人才十分短缺，直接影到單位整體技術、學術水平和工作實效。

2.2 財政投入因素

投入不足導致職責落實不到位，“重治輕防”的思想和現(xiàn)象比較嚴重。地方財政對疾控工作的經(jīng)費投入不到位，越到基層（特別是鄉(xiāng)村）經(jīng)費保障就越困難。多年來，1個縣疾控中心20.2%的人員工資和3個縣的防疫津貼需單位自籌；2008年全州10縣市疾控中心人員公用經(jīng)費平均為830元/人.年，有3個縣財政未下達人員公用經(jīng)費，6個縣未下達財政配套應急處置消毒殺蟲藥品儲備經(jīng)費。為彌補經(jīng)費的不足，保證單位的正常運轉(zhuǎn)，各級疾控機構(gòu)想方設法開展有償服務。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的全面開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大量人力、物力、精力都投入醫(yī)療工作中，防疫人員數(shù)量少且多為兼職，綜合素質(zhì)和能力較差，被動、應付地開展疾病預防控制工作，難于按質(zhì)按量完成縣疾控中心安排的疾控工作任務。

2.3 硬件環(huán)境因素

目前，除中央和省級財政項目經(jīng)費外，州縣地方財政沒有配套安排實驗室建設和維修、儀器設備更新和購買等經(jīng)費，而疾控機構(gòu)實驗室大多數(shù)檢測項目屬于消耗性的工作，基本不能創(chuàng)造經(jīng)濟效益，大部分疾控中心不愿意、也沒有能力投入資金，造成陳舊的儀器得不到更新，先進儀器得不到添置，疾控機構(gòu)實驗室迫于生存壓力開展有償服務，客觀上造成了疾控系統(tǒng)內(nèi)部重視有償服務項目，輕視無償服務項目[3]，這種現(xiàn)象在縣級疾控機構(gòu)更為明顯。實驗室檢測是個綜合性的過程，與人員、設備、環(huán)境等因素密切相關，由于沒有相關資源的配套，無法提高檢測能力和完善管理體系，資源的缺乏必然會導致檢測能力的薄弱和管理體系的不完善。

2.4 福利待遇因素

基層疾控人員工資福利待遇差，一定程度影響了工作積極主動性，制約了工作的全面開展。州疾控中心職工工資遠低于本地區(qū)公務員的工資水平。據(jù)統(tǒng)計，2009年州級單位公務員月平均工資為3137.5元，而2009年度楚雄州疾控中心在職職工月平均工資為2107.5元（包含防疫津貼和 2009年 10月份事業(yè)單位新增的臨時補貼）。疾控機構(gòu)職工收入遠遠低于本地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的收入水平，同級醫(yī)療單位專業(yè)人員收入是疾控中心專業(yè)人員收入的數(shù)倍。

3 發(fā)展對策

2009年新醫(yī)改方案明確指出：完善公共衛(wèi)生服務體系，進一步明確公共衛(wèi)生服務體系的職能、目標和任務，優(yōu)化人員和設備配置，探索整合公共衛(wèi)生服務資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、地方病、職業(yè)病和慢性病等疾病的監(jiān)測和預防控制。加強城鄉(xiāng)急救體系建設，促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化。健全城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務體系，完善公共衛(wèi)生服務經(jīng)費保障機制。

3.1 進一步加強人力資源建設

在公共衛(wèi)生體系建設中，人力資源建設與發(fā)展是一個根本性的問題，起著決定性的作用[4]。科學的人力資源配置已成為各種衛(wèi)生資源中的首要問題[5]。加強人力資源建設是當前各級疾控機構(gòu)的當務之急。在國家已經(jīng)明確各級疾控機構(gòu)的職能定位的基礎上，要進一步明確各級疾控機構(gòu)人員編制配備標準。根據(jù)國家標準，各級機構(gòu)編制部門在充分考慮本地區(qū)衛(wèi)生服務人口、衛(wèi)生服務半徑以及社會經(jīng)濟狀況的基礎上確定合理的人員編制數(shù)。要建立疾控機構(gòu)人員準入機制，增加專業(yè)人員的數(shù)量，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)比例，加強隊伍建設，強化專業(yè)技術人員的繼續(xù)醫(yī)學教育工作，通過組織專業(yè)、系統(tǒng)、全面的培訓學習，提高現(xiàn)有人員素質(zhì)，同時培養(yǎng)和引進高學歷、高層次、復合型的專業(yè)人才。推進和落實人事工資制度改革，實行人員定編、定崗、定責，提高疾控人員工資福利待遇，建立合理的用人機制、有效的激勵機制、科學的運轉(zhuǎn)機制。

3.2 進一步完善政府籌資機制，建立有力的保障制度

在各級疾控機構(gòu)實行人員“三定”的基礎上，政府通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、新增財力安排等途徑，全額安排疾控中心的辦公經(jīng)費，增加運行經(jīng)費、儀器設備購置經(jīng)費以及重大疾病防控專項工作經(jīng)費，制定科學合理的預算外收入統(tǒng)籌管理制度，對疾控機構(gòu)的預算外收入全額返還，確保疾病預防控制各項公共職能履行到位。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生人員參照縣級疾控機構(gòu)執(zhí)行，對承擔公共衛(wèi)生服務的鄉(xiāng)村醫(yī)生采取政府購買服務的方式進行勞務補助，切實提高補助標準和報酬。

3.3 進一步改進管理方式，完善績效考核評估機制

進一步完善疾控機構(gòu)績效考核標準，使之便于操作，堅持公平性、透明性、效能性、激勵性、導向性的原則進行考核和評估，以提高疾控機構(gòu)的管理水平和工作效率，推進疾控機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換。要將縣、鄉(xiāng)醫(yī)療單位的公共衛(wèi)生服務工作納入各級政府的工作責任目標考核范圍，參照《各級疾病預防控制中心基本職責》和《疾病預防控制工作績效評估標準》，對縣、鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)履行的公共衛(wèi)生職能進行量化考核評估，促進醫(yī)療機構(gòu)公共衛(wèi)生職能的全面履行和落實。

3.4 進一步強化應急處置能力建設

基層疾控機構(gòu)應重點強化應急能力建設，包括應急體系、應急機構(gòu)、應急隊伍、應急裝備和應急能力。公共衛(wèi)生應急隊伍是決定疾病預防控制能力的首要因素，也是疾病預防控制事業(yè)發(fā)展的關鍵問題，要提高人員素質(zhì)、技術實力、實踐能力和裝備水平。各級疾控機構(gòu)的監(jiān)測能力、預防能力、確證能力、預警能力、實驗室檢測能力等是構(gòu)成疾控綜合能力的相關因素[6]，要切實增強實驗室檢測分析、現(xiàn)場快速檢測分析和現(xiàn)場應急處置能力。同時要健全完善標準化動態(tài)應急機制，要以行政區(qū)域為基礎，以專業(yè)機構(gòu)技術聯(lián)合為模式，以應急預案為依據(jù)，以現(xiàn)實公共衛(wèi)生事態(tài)為背景，建立多條件、多路徑、復合化的啟動、合作、支持、處置為一體的標準化動態(tài)應急管理機制，以確保依法、及時、有效處置復雜的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。

4 結(jié)論

楚雄州自2002年實施疾控機構(gòu)體制改革以來，各級疾病預防控制機構(gòu)逐漸完善,疾病預防控制體系基本形成并已具備基本功能，疾控機構(gòu)資源配置有所優(yōu)化，人員素質(zhì)得到提高，基礎設施建設、經(jīng)費投入、疾控能力建設等方面得到加強，疾病預防控制整體能力和工作效率得到提高，公共職能落實基本到位，各級疾控機構(gòu)的工作為保障人民群眾身體健康和生命安全、促進地方經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展做出了積極地貢獻，得到了社會各界、各級黨委政府及相關部門的肯定和好評。但與國家標準要求和省內(nèi)先進水平相比，楚雄州疾控機構(gòu)資源配置和能力建設還有一定差距。在實施新一輪的醫(yī)改和公共衛(wèi)生體制建設過程中，應繼續(xù)加強人力資源建設、完善經(jīng)費投入和保障機制，強化應急處置能力建設，以確保疾控機構(gòu)和疾控事業(yè)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]疾控體系建設研究課題組.疾病預防控制體系建設研究報告——問題與對策[M].北京：人民衛(wèi)生出版社,2003:1.

[2]衛(wèi)生部.全國疾病預防控制機構(gòu)工作考核標準(2003年版)[S].2003.

[3]達慶東,陳 剛.SARS危機以后公共衛(wèi)生體制改革的幾點思考[J].南京中醫(yī)藥大學學報（社會科學版）,2003,4(2):71-73.

[4]錢 曄,李衛(wèi)平.加快疾控體系人力資源建設與發(fā)展[J].中國公共衛(wèi)生管理,2005,21(4):284-286.

[5]鄧建華.疾控機構(gòu)人力資源現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策[J].中國公共衛(wèi)生管理,2009,25(4):347-348.

[6]馬勝杰,夏杰長.公共經(jīng)濟學[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2003:339-346.