蘭州:水價(jià)上漲的考驗(yàn)

孫春艷

高溢價(jià)出讓的蘭州水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)模式遇到的真正考驗(yàn)，并不是此番水價(jià)上漲，而是地方政府在提供公共服務(wù)和謀求國(guó)有資產(chǎn)倦值增值之間的角色矛盾。

水價(jià)9年連漲5次，近日，蘭州因水價(jià)連續(xù)高漲一事，被媒體推到了風(fēng)口浪尖。而僅在2009年11月至12月27日期間，中國(guó)就有24個(gè)城市上調(diào)、或確定在2010年上調(diào)居民用水價(jià)格。其中，不少為高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)公司的城市。

作為黃河唯一穿城而過的省會(huì)城市，蘭州水務(wù)的市場(chǎng)化過程中，以高溢價(jià)方式引入外資的模式被稱為“蘭州模式”。

2007年1月，蘭州市政府宣布，將蘭州供水集團(tuán)45％股權(quán)及污水處理項(xiàng)目以17.1億元(上述項(xiàng)目及股權(quán)凈資產(chǎn)僅分別為3.5億元和1.4億元，溢價(jià)率約280％)的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給威立雅水務(wù)集團(tuán)，期限為30年。隨后，威立雅在蘭州踐行的高溢價(jià)“蘭州模式”在全國(guó)逐步推廣開來(lái)。

由蘭州供水集團(tuán)和威立雅合資成立的蘭威水務(wù)，去年以來(lái)多次提出漲價(jià)申請(qǐng)。2009年7月20日，甘肅省發(fā)改委組織召開蘭州居民用水定價(jià)聽證會(huì)。隨即，“高溢價(jià)收購(gòu)倒逼水價(jià)上漲”的熱議在媒體和網(wǎng)絡(luò)上傳播開來(lái)。2009年8月底，發(fā)改委價(jià)格司、住建部城建司等多個(gè)部門組成聯(lián)合調(diào)查組，對(duì)蘭州水價(jià)成本、外資進(jìn)入等問題進(jìn)行了數(shù)月調(diào)查。

國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司最后調(diào)查得出結(jié)論為：蘭州市此次水價(jià)調(diào)整供水成本狀況清晰，與高溢價(jià)引入外資并無(wú)直接關(guān)系。此事似乎告一段落，然而，這背后反映的公共事業(yè)改革中政府監(jiān)管、公眾利益、企業(yè)效益責(zé)權(quán)利之間的關(guān)系值得深究。

“水資源緊缺之下，水價(jià)上調(diào)是大勢(shì)所趨，然而在高溢價(jià)的背景下，水價(jià)調(diào)整讓公眾如何接受是擺在政府面前的難題?！鼻迦A大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者表示。

高溢價(jià)之禍，高溢價(jià)之惑?

“水價(jià)即使每噸上漲一元也是可以的，但必須提供蘭威水務(wù)詳細(xì)的供水成本?！碧m州大學(xué)教授何文盛的發(fā)言引起聽證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)一陣議論。主持聽證會(huì)的甘肅省發(fā)改委物價(jià)局負(fù)責(zé)人雖強(qiáng)調(diào)了“省市物價(jià)局先后三次聯(lián)合對(duì)蘭威水務(wù)供水成本進(jìn)行監(jiān)審和測(cè)算”“成本狀況構(gòu)成清晰”等，但效果不明顯。聽證會(huì)后，質(zhì)疑蘭州水價(jià)上調(diào)的網(wǎng)絡(luò)文章達(dá)100多篇。

“都是高溢價(jià)惹的禍。”蘭威水務(wù)紀(jì)委書記張輝在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)表示。他認(rèn)為，2009年，蘭州既不是全國(guó)第一個(gè)提出水價(jià)上漲的城市，也不是水價(jià)上漲幅度最大的城市，高溢價(jià)應(yīng)該是蘭州成為全國(guó)焦點(diǎn)的原因。

蘭州市供水集團(tuán)高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓疊加了兩重改革的背景。一是城市公用設(shè)施改造與新建缺少資金，2002年底，住建部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資金、國(guó)外資本參與建設(shè)，以特許經(jīng)營(yíng)形式為主要模式的水業(yè)市場(chǎng)化改革開啟。另一重背景則是，2003年成立的國(guó)資委之后進(jìn)行的“政資分開”改革，市政公用服務(wù)的供水公司資產(chǎn)參照一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)統(tǒng)一納入到這一改革框架之下。

原蘭州市供水集團(tuán)在2004年完成了企業(yè)改制之后，很快進(jìn)行了資產(chǎn)重組，向國(guó)內(nèi)外投資者公開招標(biāo)。

“當(dāng)時(shí)看到法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)(簡(jiǎn)稱‘威立雅)出價(jià)17.1億的高價(jià)格，參加招標(biāo)會(huì)的人都很吃驚。”當(dāng)時(shí)主抓招標(biāo)工作的蘭威水務(wù)董事長(zhǎng)孫曉霞對(duì)《中國(guó)新聞周刊》回憶。她強(qiáng)調(diào)選擇威立雅的原因，是威立雅全球水務(wù)行業(yè)的權(quán)威地位、投標(biāo)文件反映出的管理技術(shù)和方法較其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手略高一籌。最后，“價(jià)高者得”再一次在蘭州水廠競(jìng)價(jià)中上演。此前數(shù)月，威立雅通過高溢價(jià)取得了上海浦東、海口、常州等水廠的股權(quán)。

不過，在溝通中以孫曉霞為首的中方代表發(fā)現(xiàn)，威立雅方面對(duì)合資后的市場(chǎng)前景過于樂觀。比如威立雅方面判斷，水價(jià)有可能每?jī)赡晟蠞q一次，每次上漲10％至20％；根據(jù)威立雅此前收購(gòu)的上海浦東和深圳自來(lái)水廠用水量的快速增長(zhǎng)，推測(cè)蘭州市3～5年后自來(lái)水需求量會(huì)達(dá)到每天138萬(wàn)噸(2007年大約為80多萬(wàn)噸左右)。

然而水價(jià)的上調(diào)并非如威立雅想象得那般容易。合資后，合資供水公司多次申請(qǐng)漲價(jià)。2008年9月，合資供水公司再次提出水價(jià)上漲要求，但甘肅省政府沒有同意，

“當(dāng)初甘肅省政府和省國(guó)資委給企業(yè)下達(dá)的談判規(guī)定是不允許考慮水價(jià)調(diào)整問題，不允許承諾固定率，雙方談判基本原則就是‘利益共享，風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)。當(dāng)初的合同是通過商務(wù)部，住建部審核并備案的?！睂O曉霞說(shuō)。

而此前的全國(guó)水務(wù)改革案例中，已經(jīng)出現(xiàn)過因政府承諾固定回報(bào)率而失敗的例子。比如1995年，沈陽(yáng)市政府決定將第八水廠的一半資產(chǎn)出售給中法水務(wù)投資公司，并于1999年賣出第八水廠的全部資產(chǎn)。最終，沈陽(yáng)市政府因無(wú)法兌現(xiàn)外資年平均投資回報(bào)率17.325％的承諾，不得不在2000年回購(gòu)第八水廠。

“當(dāng)初蘭州供水集團(tuán)與法國(guó)威立雅集團(tuán)簽訂的合約，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方面堪稱典范，非常嚴(yán)密。”資深水務(wù)行業(yè)專家、大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)。大岳咨詢有限公司負(fù)責(zé)蘭州市供水(集團(tuán))部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓的全程項(xiàng)目咨詢，歷時(shí)時(shí)間接近一年半。

“威立雅想靠收益收回投入是不現(xiàn)實(shí)的。”蘭威水務(wù)紀(jì)委書記張輝為此曾經(jīng)認(rèn)真算過一筆賬。威立雅出資的17.1億元，在使用期限30年內(nèi)，每年獲得近6000萬(wàn)的利潤(rùn)才可能實(shí)現(xiàn)。外方持股比例為45％，這意味著稅前利潤(rùn)達(dá)到1.3億元，即使按水業(yè)保本微利的6％計(jì)算，主營(yíng)收入達(dá)到6億左右?？墒莾H以2008年為例，蘭威水務(wù)的主營(yíng)收入僅有2，8813億元。

“威立雅并不是‘傻子，”威立雅水務(wù)中國(guó)區(qū)副總裁黃曉軍在2007年在中國(guó)水網(wǎng)為蘭州項(xiàng)目澄清：17.1億元人民幣，并不是單純用來(lái)購(gòu)買資產(chǎn)的價(jià)格。其中，8億元是用來(lái)購(gòu)買水務(wù)資產(chǎn)，其他的則是作為增資，投入到項(xiàng)目的長(zhǎng)期發(fā)展中。

《中國(guó)新聞周刊》記者接觸的蘭威水務(wù)的中方人士普遍認(rèn)為，威立雅應(yīng)該是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮，畢竟蘭州市作為西北重鎮(zhèn)，有輻射整個(gè)西北地區(qū)的作用。況且競(jìng)標(biāo)如同拍賣一樣，不同投資者對(duì)同一資產(chǎn)的估價(jià)并不相同，在美國(guó)和歐洲同時(shí)上市的威立雅應(yīng)該更多從資本的角度考慮。據(jù)了解，威立雅在蘭州中標(biāo)的當(dāng)天，它在國(guó)際資本市場(chǎng)的股價(jià)上漲了2％。

“大馬拉小車”導(dǎo)致企業(yè)虧損

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，17.1億元股權(quán)轉(zhuǎn)讓款中，約10億元留給企業(yè)用于償還貸款和供水設(shè)施的擴(kuò)建和管網(wǎng)建設(shè)等工程，5.8億元國(guó)有股轉(zhuǎn)讓款上交蘭州市財(cái)政局用于社會(huì)公用事業(yè)、國(guó)企改革和技術(shù)改造以及民生領(lǐng)域，其余1.2億作為職工股全部支付給職工。

“合資后，政府、企業(yè)、職工基本滿意?！睂O曉霞說(shuō)。據(jù)她介紹，合資后，中方代表蘭州市國(guó)資委為大股東占有占55％股權(quán)，根據(jù)“人、財(cái)、事”分立原則，實(shí)行了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，員工工作積極性和企業(yè)辦公效率都有所提高?！昂?/p>

資后很多職工們開始忙著充電，利用周末到蘭州市各大院校學(xué)習(xí)?！?/p>

但合資難以改變的，卻是之前的虧損狀況。

“合資前，蘭州市的供水產(chǎn)能嚴(yán)重閑置十分嚴(yán)重，合資后這一狀況更加嚴(yán)重?！睂?duì)蘭州市供水情況十分熟悉的甘肅省物價(jià)局法調(diào)處處長(zhǎng)向國(guó)詠說(shuō)道。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，供水產(chǎn)能嚴(yán)重閑置在全國(guó)十分普遍，很多城市如蘭州一樣，在上世紀(jì)90年代中期，由于大項(xiàng)目集中上馬，造成原有的供水設(shè)備無(wú)法滿足需求。1997年，蘭州市的日供水量達(dá)到110萬(wàn)噸，而原設(shè)計(jì)供水能力只有108萬(wàn)噸。1998年原蘭州供水集團(tuán)利用合10億元人民幣的日元貸款、國(guó)債資金上馬供水?dāng)U建工程，這些工程使蘭威水務(wù)集團(tuán)日供水能力增加到138萬(wàn)噸。

但讓供水企業(yè)始料未及的是，由于節(jié)能減排的要求，高耗水項(xiàng)目受到限制，企業(yè)采取節(jié)水措施，工業(yè)用水量大幅減少。僅國(guó)電蘭州西固熱電廠一家，就減少了40萬(wàn)噸的日供水量。

種種政策性因素導(dǎo)致蘭州的日供水量只有58萬(wàn)噸，從1998年至2008年，蘭州市的工業(yè)用水下降了55％以上，形成“小馬拉大車”的局面。但已建成的管道仍需要維護(hù)成本，加之維護(hù)電力、燃煤等價(jià)格上漲，蘭威水務(wù)僅2008年因此虧損985萬(wàn)元。

另外，前些年原蘭州供水集團(tuán)自行承擔(dān)的10億元擴(kuò)建貸款的還本付息成本逐年增加。2009年，威立雅將投資款3.8億元直接用于償還合資前供水?dāng)U建工程貸款，但仍有6.2億元貸款需要還本付息。

“蘭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)力有限且財(cái)政欠賬多，沒有辦法給供水企業(yè)上項(xiàng)目提供資金支持。比如上海、深圳等發(fā)達(dá)城市項(xiàng)目建設(shè)，多是以政府投資為主或者通過上調(diào)水價(jià)的方法來(lái)解決?！睆堓x表示。為了多方減輕成本壓力，合資后，2008年蘭威水務(wù)共壓縮經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用1000萬(wàn)，2009年，在原有基礎(chǔ)上壓縮了900萬(wàn)。

另外，水務(wù)的運(yùn)營(yíng)成本中更包含企業(yè)所承擔(dān)的一些政策性內(nèi)容。比如，2005年開始，甘肅省政府、蘭州市政府要求蘭州供水集團(tuán)貸款修建榆中大學(xué)城遠(yuǎn)程供水工程。大學(xué)城位于蘭州市供水區(qū)域外32公里處，設(shè)計(jì)日供水能力6萬(wàn)立方米，實(shí)際日供水能力0.51萬(wàn)立方米，運(yùn)營(yíng)成本為7.99元／立方米，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1.75元／立方米，僅此一項(xiàng)，累計(jì)虧損達(dá)1477萬(wàn)元。

同時(shí)，老國(guó)企的冗員問題也在侵蝕合資企業(yè)利潤(rùn)。供水企業(yè)冗員問題在中西部地區(qū)較為普遍。但臺(tái)資時(shí)雙方協(xié)議明確要求確保員工就業(yè)，不得裁員。外方主要通過嚴(yán)格控制新增人員和自然退休減員的方式來(lái)解決。

“合資兩年多來(lái)，外方嚴(yán)格把關(guān)，沒有增加一個(gè)新人，這在原來(lái)的老國(guó)企是無(wú)法做到的。即使如此蘭威水務(wù)人員目前仍超編?！睂O曉霞介紹。因?yàn)槎喾N原因造成企業(yè)連年虧損，蘭威水務(wù)職工平均收入也低于蘭州市社會(huì)平均水平。

最后，經(jīng)過蘭州和甘肅省物價(jià)部門成本監(jiān)審，蘭威水務(wù)2008年實(shí)際虧損5484.59萬(wàn)元，加上2007年虧損，累計(jì)虧損達(dá)7398.6萬(wàn)元。

“從2000年到2007年，蘭州市水價(jià)因?yàn)樘潛p和貸款上項(xiàng)目等原因已經(jīng)上調(diào)四次，沒有一次像這次這么艱難，如果不是合資，2009年的調(diào)價(jià)幅度會(huì)更大一些。”張輝說(shuō)。

2010年，蘭州市將啟動(dòng)需投資9.8億元的“一戶一表”改造工程，因蘭州市政府財(cái)力較弱，無(wú)法投資。蘭威水務(wù)擬將改造資金部分計(jì)入到水價(jià)成本中，以水費(fèi)的方式讓公眾承擔(dān)一部分，結(jié)果在甘肅省物價(jià)局的成本監(jiān)審中被核減下去?！翱紤]當(dāng)前居民的承受能力，調(diào)價(jià)不可太高?！?009年初甘肅省常務(wù)副省長(zhǎng)劉永富在蘭威水務(wù)的調(diào)價(jià)請(qǐng)示上如此批示。

政府角色雙重矛盾

蘭威水務(wù)的虧損難題和項(xiàng)目建設(shè)壓力并非個(gè)案?！爸袊?guó)70％水務(wù)公司處于虧損狀態(tài)?！辟Y深水務(wù)行業(yè)專家、大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥說(shuō)。然而在聽證會(huì)后，以“蘭州威立雅以停水要挾地方政府漲水價(jià)”的傳聞，又一次引起軒然大波。

蘭威水務(wù)只得出來(lái)公開澄清?！盁o(wú)論合資與否，保障供水安全是供水企業(yè)第一要?jiǎng)?wù)，合資后，外方只派駐包括高管和執(zhí)行層在內(nèi)的17人，董事會(huì)7名董事中，中方董事占4位，外方董事為3人。由國(guó)資委委派的中方董事不會(huì)允許此類事情發(fā)生?！碧m威水務(wù)董事長(zhǎng)孫曉霞說(shuō)。

然而“外資操控論”的質(zhì)疑之聲并未因此停止。2009年12月底，經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平《水價(jià)上調(diào)，誰(shuí)來(lái)買單?》一文稱：“威立雅既沒有投資建設(shè)水管網(wǎng)絡(luò)，也沒有引入新的技術(shù)，只是財(cái)務(wù)報(bào)表做了不少功夫。利潤(rùn)表面E透過會(huì)計(jì)操縱虧損了，這些人造假的能力絕對(duì)在我們之上……”

蘭威水務(wù)對(duì)此的解釋是：合資前，供水集團(tuán)財(cái)務(wù)報(bào)表是由蘭州市國(guó)資委指定的甘肅鴻達(dá)會(huì)計(jì)師事務(wù)有限公司進(jìn)行全方位審計(jì)，合資后威立雅方面根據(jù)集團(tuán)總部對(duì)上市公司的整體要求，聘請(qǐng)了全球四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所之一的安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)。

“雖然臺(tái)資了，政府仍是大股東?！睂O曉霞說(shuō)。在總結(jié)這次波瀾不斷的事件時(shí)，甘肅省一位官員用了“很明顯，事件引發(fā)政府信任危機(jī)”來(lái)形容。

《中國(guó)新聞周刊》記者采訪的專家認(rèn)為，此事實(shí)質(zhì)上是政府角色雙重矛盾的體現(xiàn)。公共事業(yè)型政府的定位，應(yīng)該是公眾利益的代表，而非資產(chǎn)的代表。政府應(yīng)抽離于具體的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理之中，向公眾提供最低的價(jià)格和最好的產(chǎn)品和服務(wù)。但地方政府身負(fù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重任，以及肩負(fù)要為城市建設(shè)籌集更多資金的壓力，二者之間存在內(nèi)在矛盾。

“合資后，威立雅追求短期利益與公共用水保障長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的內(nèi)部博弈一直不斷。比如榆中大學(xué)城供水項(xiàng)目，就在前期遇到很大阻力，外方要求進(jìn)行成本測(cè)算，而政府要求必須無(wú)條件保證大學(xué)生供水?！币晃唤咏⒀诺娜耸繉?duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。其實(shí)，合資前，蘭州供水集團(tuán)每年會(huì)預(yù)留2000萬(wàn)元配合政府進(jìn)行道路改造，保證“有路就有供水管道”，合資后，這筆資金無(wú)法保證。

“水業(yè)行業(yè)的固有特點(diǎn)，決定了其改革不可能像其他競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)一樣實(shí)現(xiàn)完全徹底的市場(chǎng)化，國(guó)際上許多成功的市場(chǎng)化模式，如法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式和美國(guó)的外包經(jīng)營(yíng)權(quán)模式都是保留水業(yè)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)國(guó)有，但將水業(yè)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給私人公司?！毖芯繃?guó)際水業(yè)改革的北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院謝世清博士表示。

傅濤也表示，目前國(guó)內(nèi)水務(wù)企業(yè)拍賣的做法實(shí)際上是“完全用重置成本法”，用這一方法處置城市水業(yè)資產(chǎn)，完全背離城市水業(yè)的市政公用性質(zhì)，是最不合理的一種處置方式，在國(guó)際E基本沒有成功案例。

“住建部最近會(huì)推出針對(duì)水務(wù)改革的專題匯報(bào)?！弊〗ú砍鞘薪ㄔO(shè)司水務(wù)處處長(zhǎng)章林偉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。記者采訪的專家表示，水業(yè)改革決不能“一賣了之”，今后政府加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任更加艱巨。