河南力推“警察上街”

王全寶

11月15日上午,河南洛陽市公安局原西工派出所的牌子從墻上消失了,只留下一道隱約可見的痕跡。

“19日中午12點后,我的簽字就不好用了。”派出所所長老李對前來辦事的人開玩笑說。

《中國新聞周刊》記者從當?shù)毓蚕到y(tǒng)獲悉,原定于11月17日進行的派出所移交手續(xù),因問題較多推遲到11月19日中午12點。

知情人透露,洛陽市警務改革啟動儀式原定市“四大班子” 領(lǐng)導參加,結(jié)果改為科級以上干部到市公安局會議室集合開會宣布。

之前的新鄉(xiāng)、商丘、濟源、鄭州等地警務改革啟動儀式,當?shù)亍八拇蟀嘧印鳖I(lǐng)導都參加,有的地方的啟動儀式河南省公安廳領(lǐng)導還親自到場。

相比之下,洛陽警務改革顯得低調(diào)。知情人介紹,此前鄭州召開新聞發(fā)布會高調(diào)宣布警務改革后,引發(fā)全國媒體的關(guān)注,出現(xiàn)了不少質(zhì)疑的聲音,有關(guān)方面指示改革需謹慎。

11月11日,河南省公安系統(tǒng)宣傳部門接到省公安廳通知,對于警務改革暫時一律不接受媒體采訪。

遭受質(zhì)疑

《中國新聞周刊》記者通過努力獲得一份《洛陽市公安管理體制改革工作實施方案》(以下簡稱《方案》),由此獲知此次河南省警改的大致路徑。

洛陽《方案》是在河南省公安廳《公安管理體制改革方案起草參考要點》的精神上,結(jié)合洛陽實際起草的。

從這份《方案》來看,警務改革的初衷是為了解決現(xiàn)行公安管理體制存在的基層過弱、指揮層級過多、職責分工過細的弊端,改變現(xiàn)行公安體制的機關(guān)化和行政化。

對于機關(guān)與基層警力倒掛的現(xiàn)象,河南省公安廳“社會管理創(chuàng)新與警務改革”課題組成員、河南警察學院治安系主任王龍?zhí)煜颉吨袊侣勚芸酚浾叻治稣f:一般公安分局機關(guān)科室隊所約有三十幾個人,其中科室人數(shù)在2至10人不等。如此算來,一個公安分局機關(guān)有上百名民警坐班,而一線派出所民警平均也就七八個人。

8月30日,河南省副省長、公安廳長秦玉海在新鄉(xiāng)召開的全省公安機關(guān)警務機制改革會上指出,指揮與實戰(zhàn)脫節(jié),機關(guān)與基層警力倒掛,已嚴重不適應當前警務發(fā)展的需要。

根據(jù)洛陽《方案》顯示:改革前,洛陽市城區(qū)公安分局實有警力1857名。其中一線實戰(zhàn)執(zhí)法人員830名,占44.7%;改革后,新成立的18個派出所(公安分局)約有警力2346名,其中一線執(zhí)法人員2039名,占86.9%。

整合重組后新成立的18個派出所(公安分局)為洛陽市公安局的派出機構(gòu),機構(gòu)規(guī)格均為副縣級,領(lǐng)導職數(shù)均為6名,其中:所長(局長)1名、政委1名、(政委兼任紀委書記)、副所長(副局長)4名(分別兼任相關(guān)大隊大隊長)。

據(jù)媒體報道,在新鄉(xiāng)市警務改革中,公安分局撤銷后,副處級職位有所增加。改革前6個公安分局副處級干部只有12個,而改革后12個派出所需要副處級干部24人。

同樣,在洛陽市警務改革中,副處級職位也有所增加。改革前12個公安分局副處級干部只有24個,而改革后18個派出所需要副處級干部36人。以此類推,科級、副科級干部指數(shù)都將增加,并且以前為虛職的副科級干部將轉(zhuǎn)為實職。

洛陽市公安局警令部宋姓負責人在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示,改革的目的是為讓警力下沉,不是變相增加領(lǐng)導干部職數(shù)。

此前河南省公安廳內(nèi)部要求:涉及的領(lǐng)導干部,一律同級別轉(zhuǎn)任,一律不提拔。但警務改革出現(xiàn)增加領(lǐng)導干部的現(xiàn)象,還是引來諸多質(zhì)疑,有輿論質(zhì)疑:河南公安改革用提升級別換警力下沉可行的通?

另外,《中國新聞周刊》記者從新鄉(xiāng)、洛陽、商丘等地獲悉,警務改革中新任領(lǐng)導干部均是先任命,之后再走相關(guān)組織程序。

省委重視

截至11月15日,河南省轄市公安管理體制機制改革已基本完成。從試點改革到全省推進完畢歷時不到十個月。

力度之大,規(guī)模之廣,實屬罕見?！吨袊侣勚芸酚浾邚漠?shù)貦?quán)威人士獲知,這場改革的源動力,并非來自公安內(nèi)部,而是省委領(lǐng)導的高度關(guān)注。

2009年12月14日,剛剛調(diào)任河南省不到一個月的省委書記盧展工到河南商丘對企業(yè)、農(nóng)村、市場等問題進行考察,之后還到當?shù)氐墓膊块T進行了暗訪。

通過暗訪,盧展工提出:“要積極推進警務管理機制改革,整合警力資源,進一步加強對社會面的控制,提高快速反應應急處置能力?！?/p>

新任省委書記的第一次調(diào)研,被解讀為其對“加強社會穩(wěn)定和公安工作的重要指示”,警務模式改革遂成為河南公安系統(tǒng)工作重點。

同年12月16日,河南省公安廳召開貫徹盧展工指示的黨委擴大會,18個省轄市公安局長參加,會議提出全省將力推警務改革。

2010年春節(jié)過后,河南省公安廳決定,將“多警合一、做實做強派出所”作為全省警務機制改革創(chuàng)新的重點,并指定由鄭州、商丘、濟源和新鄉(xiāng)等地先行探索警務體制改革。

河南省是全國的交通樞紐中心,并且是人口、農(nóng)業(yè)、勞動力輸出的大省,流動人口也多。王龍?zhí)炫e例說,如果犯罪分子在河南作案,警方動態(tài)化管理跟不上,犯罪分子很快就會流竄到其他地區(qū)。

早在五年之前(2005年),盧展工在任福建省委書記時就曾調(diào)研過福州市警務改革。當時福州市公安系統(tǒng)全面推行派出所綜合警務改革,通過交巡警管理體制改革,做大做強派出所有效地解決了派出所內(nèi)部多警種、機關(guān)化的問題。

河南省公安廳“社會管理創(chuàng)新與警務改革”課題組成員、河南警察學院治安系教師李巖認為,縱觀河南這次警務改革,實質(zhì)上包含了三個層次的改革:第一層次的改革是警務體制的改革;第二層次的改革是警務機制的改革;第三層次的改革是警務運行模式、警務方法的改革。

目前河南警務改革主要是針對警務體制改革,這只是警務改革的一個前提。李巖表示,之后會有警務運行機制以及執(zhí)法理念的改革,“就好像建房子,目前只是搭建了一個框架,更重要的是里面如何裝飾”。

李巖坦承,警務改革時間短,還看不出效果。但她認為,河南警改符合警務改革的長遠發(fā)展趨勢。2003年,第二十次全國公安會議就定下警務前移、警力下沉的基調(diào)。李巖認為,河南警務改革實際上也是對那次會議精神的再落實。

維穩(wěn)需要

據(jù)河南省公安廳知情人透露,河南警務改革前,曾派專人到公安部等有關(guān)部門征求意見,公安部的表態(tài)是支持各省的改革,但不做任何評價。

事實上,河南的警務改革牽扯諸多問題,參與警務改革的領(lǐng)導表示擔憂:新設(shè)派出所與區(qū)檢察院、法院如何無縫對接?人事選拔是否進行公示?區(qū)財政局如何同本轄區(qū)內(nèi)幾個派出所對接?

此前,區(qū)檢察院以及法院還有財政局,都是和區(qū)公安分局相對應?，F(xiàn)在則需要面對一個區(qū)內(nèi)的幾家派出所了。

一位參與河南警改的調(diào)研專家表示,按照省廳的指示,目前正在理順法律上的障礙。

相對于河南的警務改革,黑龍江大慶市公安局警改制度障礙要少得多。大慶市公安局局長曹力偉向《中國新聞周刊》表示,大慶改革從開始到現(xiàn)在,最大阻力來源于人事。

2005年伊始,黑龍江大慶市警方撤銷了轄區(qū)內(nèi)的全部派出所,將原有的5個分局增設(shè)成20個公安分局。大慶市通過撤銷派出所,減少報批層次,縮短指揮鏈條,設(shè)置扁平化的警務管理模式。

據(jù)公安部知情人表示,對于大慶市警務改革,公安部一直秉持不支持也不否定的態(tài)度。

更早的2003年,吉林省遼源市公安局在全國率先進行了警務改革,變過去的三級管理為兩級管理,取消各派出所,成立了市區(qū)8個警察署。在不增加人員編制的情況下,全市近90%的警力充實到一線。

曾對遼源警務改革有過研究的中國人民公安大學治安系教授秦立強表示,當時遼源的警務改革主要是針對公安隊伍機構(gòu)臃腫、基層警力少、工作效率不高等實際問題。但是由于警察署從法律上無法與其他司法機構(gòu)相對接,后來又改革回去了。

李巖認為,無論是撤銷公安分局還是撤銷派出所,其根本目的都是解決警力不足,促使警力下沉。

秦立強則進一步分析說,警改更深層次的背景是警務運行機制已很難適應新形勢下社會治安管理模式。

近些年來,社會矛盾叢生,群體事件劇增。2008年國內(nèi)連續(xù)發(fā)生了甕安“6·28”、玉環(huán)“7·10”、惠州“7·17”、孟連“7·19”、隴南“11·17”等一系列影響較大的群體性事件。

公安機關(guān)被推上前臺,尤其是基層派出所,更是直接站到矛盾前沿。由于警力有限以及處突經(jīng)驗不足,導致警民沖突的事件頻繁發(fā)生。此境之下,派出所的職能越發(fā)顯得重要,改革已箭在弦上。

“警務改革重在改革執(zhí)法行為以及執(zhí)法理念,真正做到執(zhí)法為民?！遍L期關(guān)注警務改革的中國人民公安大學治安系主任王光建議說?！?/p>