“航線時刻”的博弈

劉炎迅

一場反腐風(fēng)暴正席卷中國民航系統(tǒng)。

從機場到航空集團,不同層級的管理者相繼被牽出。而案件背后,隨著航線時刻的尋租灰幕被一次次拉開,關(guān)于航線時刻的尋租與反尋租戰(zhàn)爭,也再度開場。

“審批權(quán)集中,腐敗難免”

航班起降時刻(SLOT),簡稱航班時刻,又叫機場起降時段(Airport SLOT)、機場時刻等,是指在某特定機場,為使航空器在某一特定日期起降和飛行得以實現(xiàn)而獲得的、或者分配的進港或離港的預(yù)定時間。

狹義上的航班時刻,僅指時間資源本身。航班時刻的數(shù)量取決于它所連接的空域航路狀況和機場設(shè)施情況,機場容量和空域容量共同決定了航班時刻的供給量。廣義上的航班時刻除時間資源外,還包括使用空管和機場基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利(使用時需另外付費)。

航班時刻容量是一種稀缺資源。它的特殊之處在于,如果不是完全透明化或者市場化的運作,審批環(huán)節(jié)的權(quán)力身影,就會讓一切操作變得微妙而糾結(jié),也讓一些官員有了可乘之機。

最近的十幾年,中國的民航業(yè)發(fā)展迅速,新的航線不斷被開通,時刻表也越來越擁擠,而行業(yè)內(nèi)部的制度和管理體系,則顯得日益滯后。

“民航業(yè)眾多審批權(quán)都集中在極少數(shù)官員手中,尋租和腐敗是難免的,只是此前國家一直沒有下決心追查。”一位民航業(yè)內(nèi)人士說。

無論南航窩案,抑或首都機場張志忠案,還是民航華北局黃登科案,都涉及“航線時刻”審批。目前國內(nèi)吞吐量最大的十個機場的航線時刻審批權(quán),均掌握在中國民用航空總局(下稱“民航總局”)和地方民航管理局手中。

在審計署最初的審計中,南航一筆“航權(quán)協(xié)調(diào)費”的數(shù)額驚人,導(dǎo)致背后的商人龐漢章和魏景波被查出,這二人被認(rèn)為是攫取優(yōu)質(zhì)航線時刻的“能人”。

中國民航大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院金永利長期研究航線時刻資源的配置問題,他在一篇論文中說,目前世界上廣泛存在著兩種不同的航線時刻配置模式,一種是IATA(國際航空運輸協(xié)會)模式。這是歐盟和中國等絕大多數(shù)國家分配航班時刻的基礎(chǔ),它以IATA航班時刻分配程序指南為基礎(chǔ),采用行政配置模式。另一種則是美國模式,代表國家是美國和韓國,它采用行政分配與市場分配相結(jié)合的混合配置模式。

中國2007年9月實施了《民航航班時刻管理暫行辦法》,建立了“政府管理為主,多方參與”的航班時刻管理體制,民航總局負(fù)責(zé)全國民航時刻管理工作,對于時刻分配與協(xié)調(diào)工作的具體承擔(dān)機構(gòu),則由民航總局空管局和各地區(qū)民航管理局負(fù)責(zé)。

而在這一年的11月2日,民航總局網(wǎng)站刊登了時任中國民用航空總局局長的楊元元接受英國《Airline Business》雜志的專訪內(nèi)容。

楊元元在專訪中說,國內(nèi)民航業(yè)管制措施會穩(wěn)步放寬,其關(guān)鍵在于國內(nèi)航權(quán)管制放寬計劃。過去,中國航空企業(yè)如要在國內(nèi)主要航線運營,須經(jīng)民航總局批準(zhǔn)。但2006年在武漢進行了一項試點。這項限制在試點中被取消,航空公司只需要向民航總局提交報告存檔備案。

“我們正在減少需要民航總局審批的航線城市數(shù)量,我們已將這個數(shù)量從20個減少到了10個。”楊元元說,“今后,可能只有5個城市需要民航總局審批。我們的目標(biāo)是到2010年所有城市、所有航線都不需要航空公司向民航總局申請審批,只需要向我們報告?zhèn)浒妇涂梢粤恕！?/p>

“航班時刻協(xié)調(diào)會的博弈”

但是,擁有航線的航空公司仍然不能隨心所欲。更關(guān)鍵的是時刻資源,因為即使有權(quán)飛往一個城市,但是如果沒有好的航班時刻資源,也不能成行。

2007年的暫行辦法,并沒有解決航班時刻分配的尋租問題。

在一些不定期航班的時刻分配上,由于審批權(quán)力仍然實質(zhì)集中于管制者手中,一些航空公司為了獲得需要的時刻資源,只好四處尋求關(guān)系。比如貨運包機,貨運時刻并不在“民航航班時刻協(xié)調(diào)委員會”上討論,航權(quán)和航班時刻,卻每每掌握在少數(shù)與民航局官員有特殊關(guān)系的人手中。

《民航航班時刻管理暫行辦法》頒布的同時,“民航航班時刻協(xié)調(diào)委員會”為“利益協(xié)調(diào),爭端解決”而成立。在國外,委員會由業(yè)內(nèi)專家、資深人士組成,每個成員都極具公信力,也非常愛惜自己的羽毛,往往做出透明化和公平化的決定。而中國的“民航航班時刻協(xié)調(diào)委員會”,其委員會的成員由所屬地區(qū)管理局、地區(qū)空中交通管理局、定期使用協(xié)調(diào)機場的航空公司、機場管理機構(gòu)的代表等組成,委員會主席一職,則由地區(qū)管理局代表擔(dān)任。

“航班時刻協(xié)調(diào)委員會”以投票的方式?jīng)Q定議案,一次會議總計投票數(shù)為1000票,其中航空公司擁有600票、機場管理機構(gòu)擁有150票、地區(qū)空管局擁有150票、地區(qū)管理局擁有100票。顯然,這樣的制度設(shè)計讓航空公司擁有了更多的話語權(quán),是一種進步。

“由于機場的時段有限,所以好的航班時刻對于航空公司來說,直接決定盈利狀況,這就導(dǎo)致了好的時刻資源大家拼著搶,在缺乏可操作的分配方案和監(jiān)管機制的基礎(chǔ)上搶占時刻資源,甚至為打壓同業(yè)競爭者續(xù)展航線資源,成為航空公司之間一種競爭的常態(tài),管理權(quán)尋租的毒源也就由此而生。”長期研究航線時刻的專家、民航資源網(wǎng)的許宏江此前公開說。

而在此前的1990年代,決定國內(nèi)航線和航班以及時刻分配的,是《國內(nèi)航線和航班經(jīng)營管理規(guī)定》(1996年民航總局“59號令”)。根據(jù)“59號令”,空運企業(yè)申請航權(quán)和航班時刻,無論起飛降落在哪個機場,都必須經(jīng)過民航總局的批準(zhǔn)。對于國際貨運包機,適用的則是《外國民用航空運輸不定期飛行管理細(xì)則》(1990年“14號令”),其飛行起降,亦需由民航總局審批。在由“59號令”和“14號令”授予民航總局以一切航線以及時刻分配權(quán)力的那段時間里,首都機場原總經(jīng)理張志忠日后被抓。張志忠曾執(zhí)掌民航總局運輸司,是負(fù)責(zé)審批的關(guān)鍵部門。

“審批、返池、分配、監(jiān)督,都在同一批人手中,這無法實現(xiàn)真正的監(jiān)督?！彼{(lán)鵬律師事務(wù)所律師張起淮接受媒體采訪時說。

北京是全國最繁忙的機場,也是各家航空公司最渴求進入?yún)s又最難獲得的航線之一。作為民航華北局原局長,黃登科曾握有北京包機航線的“生殺大權(quán)”。

這些灰色的支出,數(shù)額雖然很大,但在整個航空業(yè)的資金流轉(zhuǎn)中,又會顯得很小,那些暗中操作的航空公司,很輕易地就可以“入賬”,化解一切于無形。

改革樣本再戰(zhàn)尋租

在黃登科案發(fā)生之后,2010年1月5日,民航總局發(fā)出了新的通知,對航班時刻管理進行了十項改革,包括取消一月一次的非定期航班審批,取消了每年兩次的換季協(xié)調(diào)會,航班評審委員會也改為集體審批。

民航總局年初下發(fā)的《關(guān)于進一步做好航權(quán)航班和時刻管理工作的通知》(下稱《通知》),對航權(quán)航班和時刻管理進一步實行簡政放權(quán),分級管理。

此舉的初衷,試圖“加強廉政建設(shè),提高辦事效率,確保資源分配公開透明和有效使用,促進航空運輸發(fā)展”。

黃登科案也給其原先任職的民航華北地區(qū)管理局(以下簡稱民航華北局)以改革的壓力和動力。2010年1月29日,新成立的民航華北局航空運輸委員會召開第一次會議。在這次由新任民航華北局局長劉雪松主持的會議上,對國航、天津航空在執(zhí)行部分航線航班時刻中存在的違規(guī)情況進行了通報。這也成為民航局下發(fā)《關(guān)于進一步做好航權(quán)航班和時刻管理工作的通知》后,首次出現(xiàn)航空公司遭罰的案例。

但是,種種旨在杜絕航空時刻尋租現(xiàn)象的文件能否取得效果,制度設(shè)計是否會被腐敗的土壤消弭于無形,尚需觀察。

中國民用機場協(xié)會行業(yè)發(fā)展服務(wù)部部長丁新偉說,《通知》沒有改變靠行政手段管理航班時刻的現(xiàn)狀。

他建議,應(yīng)該進行法制化管理,一旦出現(xiàn)不公平的事情可以用法律手段保護自己。也可以借鑒國外做法,機場將每天可以容納多少時刻應(yīng)該完全公布出來進行招標(biāo),航空公司公開競價,這樣機場將有更大話語權(quán),也可以做到相對公平。

2010年1月25日,在華北局新任局長劉雪松推動下,民航華北局航空運輸委員會成立,委員會制定了十一項工作職責(zé)及相應(yīng)的工作制度,確定“有關(guān)重大事項必須經(jīng)全體會議討論決定的工作要求,對航權(quán)、航班時刻等十項實行集體審批許可”,具體措施包括堅持航權(quán)、航班、時刻管理一致原則,做好首都機場容量評估,將非定期航班納入定期航班序列、依法做好特定條件的加班、包機、臨時航班及時刻審批,每季度向社會公布一次各航空公司在首都機場新增航班時刻情況等。

早在2009年12月22日召開的中國民用機場協(xié)會第十次行業(yè)發(fā)展委員會會議上,代表們呼吁,航班時刻作為國家重要的公共資源,應(yīng)在分配機制上體現(xiàn)公開、公平的原則,應(yīng)建立航班時刻的對外公布及社會監(jiān)督的制度,應(yīng)給予機場對等的話語權(quán)?！?/p>