關(guān)于農(nóng)村“兩委”關(guān)系的分析與思考

[摘 要] 村黨支部和村民委員會(huì)之間的關(guān)系問題是影響黨在農(nóng)村戰(zhàn)斗力的有力發(fā)揮和基層民主政治建設(shè)正常開展的重要因素，也是困擾并制約當(dāng)前和今后農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重大問題。本文主要探討農(nóng)村“兩委”關(guān)系問題的產(chǎn)生及其不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式和原因分析，提出促進(jìn)農(nóng)村“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 “兩委”關(guān)系 分析 思考

村黨支部和村民委員會(huì)之間的關(guān)系問題，即“兩委”關(guān)系問題，是我國社會(huì)基層民主發(fā)展的產(chǎn)物，也是在農(nóng)村建立黨政分離體制的必然結(jié)果。在實(shí)行村民自治的農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)存在著性質(zhì)和功能都不相同的兩個(gè)政治組織——村民自治組織和村黨組織。農(nóng)村工作實(shí)踐表明，正確處理好“兩委”的關(guān)系問題是影響黨在農(nóng)村戰(zhàn)斗力的有力發(fā)揮和基層民主政治建設(shè)正常開展的重要因素，也是困擾并制約當(dāng)前和今后農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重大問題。

一、農(nóng)村“兩委”關(guān)系問題的產(chǎn)生及其不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式

農(nóng)村“兩委”的性質(zhì)和功能不盡相同:村委會(huì)是村民的群眾性自治組織，其功能是實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展;村黨支部委員會(huì)由村民中的黨員組成，是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村整個(gè)工作的戰(zhàn)斗堡壘，承擔(dān)著對(duì)農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。隨著1998年新的《村委會(huì)組織法》的正式頒布實(shí)施，在農(nóng)村基層的民主自治建設(shè)逐步走上法制化軌道的過程中，“兩委”關(guān)系的緊張和不協(xié)調(diào)問題逐步暴露出來，許多地方村委會(huì)和黨支部成了“兩張皮”，在村級(jí)工作中相互不配合。

1.各管各的事。一些村委會(huì)和村黨支部比大小，論高低，爭(zhēng)權(quán)力。有的村委會(huì)主任甚至一些群眾都認(rèn)為，村委會(huì)主任是全體村民選的，黨支部書記僅是少數(shù)黨員選的，因此，村委主任是“民選總統(tǒng)”“小國之君”，主張“書記管黨務(wù)，主任管村務(wù)”，把村“兩委”變成兩駕馬車;有的村黨支部也因此放松或放棄了在村級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，只去負(fù)責(zé)黨務(wù)，疏于、怯于過問村務(wù)，導(dǎo)致黨支部和村委會(huì)“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重，形成農(nóng)村基層組織工作中“各拿各的號(hào)，各吹各的調(diào)”的不良局面。

2.各唱各的戲。村支書過分?jǐn)垯?quán)，唱“獨(dú)臺(tái)戲”。一些村支書認(rèn)為農(nóng)村黨支部是農(nóng)村一切組織和工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，支部書記理所當(dāng)然是村里的“一把手”，工作方式還停留在“支部一言堂”階段，管理方法仍沿用“里外一把手”的傳統(tǒng)套路，黨支部包辦或代替村委會(huì)的工作，忽視發(fā)揮村委會(huì)的職能作用。村主任則片面強(qiáng)調(diào)自治，服從意識(shí)不強(qiáng)，“唱對(duì)臺(tái)戲”。一些村主任認(rèn)為自己是群眾選舉上來的，只有義務(wù)對(duì)村民負(fù)責(zé)，可以不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村支部負(fù)責(zé)，把村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立起來，淡化黨支部核心地位，拒絕組織監(jiān)督，甚至與村黨支部唱反調(diào)。

3.各拉各的人。有的村委會(huì)主任或村委會(huì)成員的選舉，摻雜著家族、幫派、姓氏、自然村落等不正常因素，甚至受到不良勢(shì)力或外來勢(shì)力干擾，選出的村“兩委”干部往往成為某一方利益的代表，造成了拉一幫人，造單方福的局面;還有的村委主任競(jìng)選時(shí)迎合一些群眾的不正確心態(tài)，許諾當(dāng)選后少征或不征部分稅款、多發(fā)放救濟(jì)款物等，當(dāng)選后為兌現(xiàn)承諾，不顧鎮(zhèn)、村工作大局，不惜損害與村黨支部之間的關(guān)系，產(chǎn)生了詆毀、拆臺(tái)、辦事不公、拉幫結(jié)伙、明爭(zhēng)暗斗等現(xiàn)象。還有的村支書為了保住或鞏固自己的地位，在選人上專權(quán)。如在“直選”中不尊重民意，強(qiáng)行讓村民選自己圈定的人選。在黨員納新時(shí)，搞“近親繁殖”，出現(xiàn)了黨員發(fā)展以家族或親戚關(guān)系劃線、任人唯親、排斥異己的畸形現(xiàn)象。

二、農(nóng)村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因分析

1.“兩委”關(guān)系的法律、政策規(guī)定相沖突，權(quán)力邊界模糊。

從理論上講，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但是有些政策和法律規(guī)定還互有矛盾和重疊。如我國《村委會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見要求和提出建議。”而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:“村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定?！眱蓚€(gè)規(guī)定分別屬于法律規(guī)定和政策規(guī)定，在條文上明顯存在矛盾，尤其是對(duì)二者之間的權(quán)限缺乏明確而具體的劃分，導(dǎo)致在許多重大問題上兩者都有決定權(quán)。在這種情況下，“兩委”矛盾的產(chǎn)生及至關(guān)系的不協(xié)調(diào)是不可避免的。

黨政權(quán)力的劃分與合作是我國各級(jí)組織在實(shí)踐中長(zhǎng)期難以處理好的問題，在村級(jí)組織中這個(gè)難題也明顯地表現(xiàn)出來。農(nóng)村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系，雖然類似于國家政治系統(tǒng)中的黨政關(guān)系，但畢竟不是國家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系。因?yàn)榇逦瘯?huì)不是一級(jí)行政組織，而是基層群眾性自治組織，不能簡(jiǎn)單地套用國家政治系統(tǒng)中的黨政關(guān)系，這就需要我們用法律條文明確加以規(guī)定，便于在實(shí)踐中操作。否則，當(dāng)村民行使自治權(quán)的意志與黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的意志不相一致，甚至發(fā)生矛盾和沖突，在沒有可具體操作程序的條件下，還會(huì)發(fā)生二者在原則化的法律條文中各取所需的情況。

2.保障“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)的機(jī)制不健全。

一是議事決策機(jī)制不健全。由誰掌握決策權(quán)是影響“兩委”關(guān)系的焦點(diǎn)所在。在決策內(nèi)容上，哪些村務(wù)由支部決策，哪些村務(wù)由村委決策，哪些村務(wù)應(yīng)由“兩委”共同決策;在決策程序上，村委會(huì)、村支部、村民代表會(huì)議之間究竟誰先誰后，都沒有明確的規(guī)定。同時(shí)，許多村在村委會(huì)和村民代表會(huì)議職責(zé)問題上，以村委會(huì)代替村民會(huì)議，實(shí)際上不是村民自治，而是村委主任或村委會(huì)自治。

二是村務(wù)管理機(jī)制不健全。村務(wù)管理尤其是財(cái)務(wù)管理是影響“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)的熱點(diǎn)，許多村正是由于村務(wù)特別是財(cái)務(wù)管理制度不健全，導(dǎo)致報(bào)銷由誰簽字不明、財(cái)務(wù)公開透明度不高、財(cái)務(wù)管理混亂。

三是激勵(lì)機(jī)制不健全。有效的激勵(lì)機(jī)制是保證“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。一方面，缺乏有效的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣措施，村干部難以形成工作為重的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，使有的村干部整天謀人不謀事。另一方面，村干部待遇普遍偏低，加之村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金等保障機(jī)制還沒落實(shí)，影響村干部工作積極性，遇事相互推諉就在所難免，從而影響了村“兩委”關(guān)系。

3.“兩委”成員素質(zhì)不高，難以形成合力。

一是認(rèn)識(shí)模糊，觀念陳舊。一方面部分農(nóng)村黨支部沒有認(rèn)識(shí)到村委會(huì)直接選舉是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展，思想認(rèn)識(shí)模糊不明，行動(dòng)上很不適應(yīng)。即使是身兼村委會(huì)主任的村支書，對(duì)如何搞好村民自治也不明確，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠(yuǎn)。另一方面村委會(huì)成員及村民由于幾千年來官本位意識(shí)、宗法族權(quán)觀念等封建思想的束縛，如今自己管理自己，一時(shí)找不到應(yīng)有的位置，無所適從，“當(dāng)家作主”、“以民為本”的民主觀念難以樹立。

二是歷史積怨，長(zhǎng)期不睦。有的村“兩委”成員之間，由于慣有的宗族、派系之爭(zhēng)，加上一些別有用心的人從中作祟，或未當(dāng)選前相互間業(yè)已存在的矛盾等諸多原因，直接造成了村“兩委”關(guān)系的緊張。

三是怕事躲事。有的村書記和村主任認(rèn)為，三年任期一晃就過，只有“多栽花、少栽刺”，才能不得罪人，不留罵名，在位時(shí)和退位后不遭打擊報(bào)復(fù)，換屆時(shí)才不會(huì)失去選票。由于這種不負(fù)責(zé)任的思想作崇，“兩委”在處理一些棘手問題時(shí)，互相推諉扯皮，互相指責(zé)，由此產(chǎn)生矛盾分歧，造成“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)。

三、促進(jìn)農(nóng)村“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整權(quán)力機(jī)制。

首先，必須將黨組織的活動(dòng)納入法治的軌道，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法律化、制度化，提高黨組織依法執(zhí)政的能力和水平。在制度上要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的職責(zé)，依法明確村黨支部應(yīng)放在對(duì)村的發(fā)展方向的把握上，對(duì)村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)上，對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)方面，擺脫具體事務(wù)，避免行政化傾向。支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)，發(fā)揮村民代表會(huì)議在村民自治中的最高權(quán)威作用，建立黨組織、村委會(huì)、村民會(huì)議三者間的合作機(jī)制、村務(wù)決策監(jiān)督機(jī)制、村黨組織對(duì)村民負(fù)責(zé)的制度。

其次，要真正實(shí)現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變，把對(duì)權(quán)利的認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到代表最廣大人民群眾的根本利益上來。實(shí)踐中的“兩委”沖突表明，個(gè)別“兩委”成員為了謀求私人的經(jīng)濟(jì)利益和政治前途，不惜違背人民群眾的意志，損害人民群眾的利益，從而發(fā)生了與人民群眾之間的沖突。只有把人民群眾的利益放在第一位，在為群眾謀利益的根本問題上達(dá)到思想上的高度統(tǒng)一，才能使“兩委”沖突失去存在的思想基礎(chǔ)。黨領(lǐng)導(dǎo)推行的村民自治本質(zhì)是讓農(nóng)民群眾當(dāng)家做主，作為黨支部，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，自己的職責(zé)是確保村民自治在法律政策范圍內(nèi)開展，確保法律規(guī)定的村民當(dāng)家做主的各項(xiàng)權(quán)利能夠落到實(shí)處，而不是越俎代庖，包辦代替;作為村民委員會(huì)，要認(rèn)識(shí)到村民委員會(huì)的職責(zé)是負(fù)責(zé)村級(jí)事務(wù)的日常管理，是組織村民管理好村務(wù)、決策好大事，而不是一手遮天，替民做主。

第三，要切實(shí)明確職責(zé)。明確職責(zé)，重點(diǎn)是要調(diào)整權(quán)力機(jī)制，實(shí)行管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)是村民“兩會(huì)”(村民委員會(huì)和村民大會(huì))的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，享有村務(wù)管理權(quán)，又負(fù)責(zé)召集“兩會(huì)”、組織村務(wù)公開，而“兩會(huì)”和村務(wù)公開是對(duì)村務(wù)管理進(jìn)行有效監(jiān)督的主要形式。這在法理上勢(shì)必造成村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致村支部不愿放權(quán)而成為管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)際擁有者。因此，必須實(shí)行村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，把村務(wù)管理權(quán)(包括財(cái)產(chǎn)管理權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán))交給村委會(huì)，而把召集“兩會(huì)”和組織村務(wù)公開的權(quán)力賦予村支部，讓村支部享有真正的監(jiān)督權(quán)，從而避免“兩會(huì)”召開和村務(wù)公開的隨意性，真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)意義，確保村支部領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。

2.完善工作制度，規(guī)范決策程序。

一是完善村委會(huì)報(bào)告制度。就是用制度的形式把村委會(huì)納入村黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下，規(guī)范村委依法行政。村委會(huì)要定期或不定期地向黨支部、村民代表會(huì)議報(bào)告工作情況。村黨支部可隨時(shí)要求村委會(huì)報(bào)告其工作情況，同時(shí)黨支部要對(duì)村委會(huì)報(bào)告提出意見或建議。村委會(huì)還要向村民代表會(huì)議和村民會(huì)議報(bào)告工作，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議有權(quán)就報(bào)告中的疑問提出質(zhì)詢。村黨支部要組織村民或村民代表對(duì)村委會(huì)班子及其成員的滿意度進(jìn)行民意測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果要在全村公布，并與村干部補(bǔ)助及農(nóng)村干部獎(jiǎng)金掛鉤。

二是完善村民代表會(huì)議制度。這是廣大農(nóng)民在村民自治實(shí)踐過程中的一個(gè)偉大創(chuàng)造。村民會(huì)議是村里的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村里的重大事務(wù)要由它來決定，但每件大事都要召開村民會(huì)議有實(shí)際上的困難，而以村民代表會(huì)議代行村民會(huì)議的一些職權(quán)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)，是一種村民自治的好形式。加強(qiáng)村民代表會(huì)議制度建設(shè)，就是要提高村民代表的參政議政能力，把村民自治納入依法自治的軌道，從而保證村民自治的正確方向。

三是建立村黨支部保障村民自治的制度。其目的是進(jìn)一步保障村黨支部積極支持村委會(huì)依照國家法律法規(guī)及村委會(huì)章程充分行使職權(quán)，保證村民依法開展自治活動(dòng)。具體方法是“一發(fā)揮、二加強(qiáng)、三聽取、四進(jìn)家”?！耙话l(fā)揮”，即充分發(fā)揮黨員在保障村民自治中的先鋒模范作用。在保障村民自治的前提下，村委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃，一經(jīng)形成決策，黨支部就要積極動(dòng)員全村黨員率先垂范、身體力行，發(fā)揮好黨員的輻射、示范作用。“二加強(qiáng)”，一是加強(qiáng)黨支部自身建設(shè)，增強(qiáng)黨支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力;二是加強(qiáng)農(nóng)村后備干部隊(duì)伍建設(shè)，解決黨員隊(duì)伍老化、文化素質(zhì)偏低、后備力量匱乏的問題?！叭犎　保褪谴妩h支部要采取談心、聯(lián)戶、問卷調(diào)查、發(fā)放征求意見表等形式，廣泛聽取群眾對(duì)“兩委”班子建設(shè)、日常工作、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的意見和建議?！八倪M(jìn)家”，即大力開展送“政治思想、市場(chǎng)信息、科技文化、政策法律”等進(jìn)農(nóng)家活動(dòng)。

3.創(chuàng)新工作方法上，從“強(qiáng)行推行”向“引導(dǎo)、說服、提供服務(wù)”轉(zhuǎn)變。實(shí)行村民代表會(huì)議制度，“兩委”必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方法。黨支部要建好班子，建強(qiáng)隊(duì)伍，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，提高“掌舵”的能力;村委會(huì)則要堅(jiān)持依法自治，提高自身素質(zhì)和管理事務(wù)的能力，扮演好“劃船”的角色。只有這樣，“兩委”班子才能做到合心、合力、合拍，從而真正實(shí)現(xiàn)村民當(dāng)家作主。

4.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高村“兩委”成員素質(zhì)。村干部素質(zhì)的高低，是維系村“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)與否的前提和基礎(chǔ)，必須把提高村干部的素質(zhì)作為改善村“兩委”關(guān)系的重中之重來抓。要以縣鄉(xiāng)黨校為陣地，對(duì)村級(jí)干部進(jìn)行大規(guī)模的教育培訓(xùn)。通過教育，增強(qiáng)村干部的大局觀念、民主觀念、政策觀念、法制觀念，學(xué)會(huì)在擴(kuò)大民主、實(shí)行村民自治的情況下做好農(nóng)民工作的新方法，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，為正確處理“兩委”關(guān)系，形成工作合力，建設(shè)團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。○

責(zé)任編輯 馬永義