駐京辦:始自漢朝的前世今生

自2005年起，“駐京辦現(xiàn)象”開(kāi)始受到政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注，引發(fā)社會(huì)輿論關(guān)于駐京辦改革方向的熱議。2010年1月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》，在隨后的半年內(nèi)，數(shù)千家駐京辦將被撤銷(xiāo)完畢。此事件正在把駐京辦的改革推向風(fēng)口浪尖。在駐京辦存廢去留的關(guān)鍵時(shí)刻，對(duì)其前世今生和來(lái)龍去脈進(jìn)行梳理是非常必要的。

悠久的前世:留邸、進(jìn)奏院、提塘、會(huì)館

駐京辦，是駐京辦事處的簡(jiǎn)稱(chēng)。

駐京辦最早可溯至漢代，時(shí)稱(chēng)邸。漢代是郡、國(guó)交錯(cuò)，一些劉氏宗親封為藩王后，離開(kāi)長(zhǎng)安去就國(guó)，為了維持和京城的聯(lián)系，會(huì)在長(zhǎng)安設(shè)一個(gè)“留邸”，留幾個(gè)小吏長(zhǎng)期候著。唐中期開(kāi)始，藩鎮(zhèn)勢(shì)力擴(kuò)大，各節(jié)度使紛紛在京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)——進(jìn)奏院。進(jìn)奏官由節(jié)度使派遣并支付費(fèi)用，只對(duì)節(jié)度使負(fù)責(zé)。宋初，各州設(shè)進(jìn)奏院，由各州自行管理，曾經(jīng)多達(dá)200多個(gè)。職責(zé)主要有三:一是收受和傳遞官府文書(shū);二是在封建政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部傳遞信息;三是負(fù)責(zé)接待來(lái)京都辦事的地方官員，另外還承擔(dān)著一定的窺測(cè)朝廷的“職責(zé)”。

明、清兩代，中央集權(quán)登峰造極，地方官不敢公開(kāi)在京城設(shè)立“留邸”，改由其他機(jī)構(gòu)代行駐京辦功能。其一是地方大員派幕僚、下屬進(jìn)京長(zhǎng)期打探消息，或者讓自己在京的關(guān)系網(wǎng)向自己通報(bào)京城情況，打通與朝廷各種關(guān)系。清代皇帝上諭中提到的“提塘”，即是各省督撫派駐京師的聯(lián)絡(luò)官。在實(shí)際工作中，除投遞文書(shū)外，“提塘”還承擔(dān)了很多任務(wù)，比如夏冬兩季奉送“冰炭費(fèi)”，打點(diǎn)各衙署官吏;再如“串通軍機(jī)處寫(xiě)字之人”傳遞內(nèi)幕信息，發(fā)回供本省督撫判斷高層動(dòng)態(tài)及政治風(fēng)向。故被督撫們倚為親信，待遇豐厚。其二便是會(huì)館，會(huì)館并非納入官府系列，它要么是地方商會(huì)出錢(qián)、要么是地方在京大員捐款修建的，乃一種民間機(jī)構(gòu)。迄今所知最早的會(huì)館是建于永樂(lè)年間的北京蕪湖會(huì)館。嘉靖、萬(wàn)歷時(shí)期趨于興盛，清代中期最多，有大小會(huì)館400余所。京城會(huì)館的功能主要是溝通家鄉(xiāng)與京城之間的聯(lián)系，接待來(lái)京出差的地方官員及進(jìn)京趕考的家鄉(xiāng)學(xué)子，維護(hù)家鄉(xiāng)人民在京的合法權(quán)益等，維系同鄉(xiāng)、同宗、同行業(yè)的關(guān)系。由此可見(jiàn)，會(huì)館具有明顯的地緣、血緣、業(yè)緣特征。

截至1949年，北京市有會(huì)館550余座，成為全國(guó)會(huì)館最多的城市。進(jìn)入民國(guó)之后，會(huì)館開(kāi)始走下坡路，而各省都督、省長(zhǎng)、軍閥等有實(shí)力的人物，先后在北京、南京設(shè)立駐京辦事處，負(fù)責(zé)交際、籌餉，“駐京辦”一詞正式出現(xiàn)在歷史舞臺(tái)上。

曲折的今生:在中央利益與地方利益的博弈中搖擺

新中國(guó)成立之初，一些具有民間團(tuán)體性質(zhì)的會(huì)館，有些成為敵特勢(shì)力潛伏的場(chǎng)所。因此北京的大多數(shù)會(huì)館的財(cái)產(chǎn)都遭到了沒(méi)收或收購(gòu)充公，僅存的會(huì)館也失去了原有的職能，成了一種紀(jì)念性質(zhì)或旅游的勝地，取而代之的是各省區(qū)市政府駐京辦事處和地市縣駐京聯(lián)絡(luò)處。

1949年3月，新中國(guó)第一個(gè)駐京辦——內(nèi)蒙古自治區(qū)政府駐北平辦事處成立。大多數(shù)駐京辦集中成立于1958~1959年間，當(dāng)時(shí)全國(guó)共有28個(gè)省級(jí)駐京辦。為了加強(qiáng)地方與中央有關(guān)部門(mén)的工作聯(lián)系與協(xié)作，1958年6月國(guó)務(wù)院成立各省市自治區(qū)駐京聯(lián)合辦事處來(lái)統(tǒng)轄管理。

駐京辦是中央利益主導(dǎo)下的歷史產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地方利益主體地位不明顯，地方利益基本上被內(nèi)化為統(tǒng)一的中央利益。當(dāng)時(shí)，中央利益的實(shí)現(xiàn)既需要通過(guò)地方來(lái)了解各地信息以合理做出分配計(jì)劃，又需要通過(guò)各級(jí)政府來(lái)具體實(shí)施中央計(jì)劃，這就需要中央與地方政府間形成一種密切的聯(lián)絡(luò)機(jī)制;再加上當(dāng)時(shí)的交通和通訊都不發(fā)達(dá)，為實(shí)現(xiàn)地方政府與中央的隨時(shí)聯(lián)絡(luò)，于是地方政府派駐北京的辦事機(jī)構(gòu)——駐京辦就應(yīng)運(yùn)而生了。這一階段，各地駐京辦主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)各地政府與中央之間的聯(lián)絡(luò)、接待當(dāng)?shù)貋?lái)京辦事官員，并配合當(dāng)?shù)卣畢⑴c各類(lèi)生產(chǎn)資料和生活資料的采購(gòu)、中轉(zhuǎn)、儲(chǔ)運(yùn)和調(diào)撥工作等。

從1960年開(kāi)始，國(guó)家的非生產(chǎn)性建設(shè)均已停止，一切工業(yè)產(chǎn)品和國(guó)家調(diào)撥材料的分配都完全按照計(jì)劃辦事，不能隨便采購(gòu)，各省、市、自治區(qū)駐京辦事處的任務(wù)就不多了。1962年4月25日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于各省、市、自治區(qū)駐京辦事處撤銷(xiāo)和保留意見(jiàn)》，各省、市、自治區(qū)駐京辦事處(不包括西藏)，除新疆和內(nèi)蒙的繼續(xù)保留以外，其它各地的陸續(xù)撤銷(xiāo)?！拔母铩遍_(kāi)始后，在以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的歷史背景下，駐京辦更是失去了其生存的土壤。而且駐京辦受“文革”波及，被指責(zé)為“搞特務(wù)活動(dòng)”、“到中央、國(guó)家機(jī)關(guān)到處收集情報(bào)和刺探消息”。1966年12月27日，國(guó)務(wù)院決定撤銷(xiāo)各省、市、自治區(qū)人民委員會(huì)駐京辦事處。“各辦事處原有的必要的業(yè)務(wù)，由省、市、自治區(qū)主管部門(mén)同中央有關(guān)部門(mén)聯(lián)系解決?！碑?dāng)時(shí)除了西藏駐京辦由中央另行處理外，其余27個(gè)駐京辦全部撤銷(xiāo)。這樣一來(lái)，駐京辦暫時(shí)性地退出我國(guó)的歷史舞臺(tái)。

十一屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家的工作重心又回歸到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，駐京辦存在的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)也相應(yīng)地回歸。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于恢復(fù)各省區(qū)市駐京辦事處的通知》，地方政府又陸續(xù)恢復(fù)了駐京辦。進(jìn)入90年代后，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，進(jìn)入到快速發(fā)展階段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在北京，除54家副省級(jí)以上單位的駐京辦之外，還有520家市級(jí)單位駐京辦、5000余家縣級(jí)單位駐京辦。如果加上各級(jí)政府部門(mén)設(shè)的聯(lián)絡(luò)處、國(guó)有企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過(guò)1萬(wàn)家。

改革開(kāi)放時(shí)期各省市紛紛設(shè)立駐京辦的動(dòng)力主要來(lái)自地方利益的巨大推動(dòng)，有著深刻的體制背景。其一是中央政府為調(diào)動(dòng)地方的積極性所推行的“放權(quán)讓利”的行政分權(quán)化改革。在中央與地方的利益博弈中，地方政府往往首先考慮的是地方利益，在地方執(zhí)行中央政策的過(guò)程中，地方利益也相應(yīng)地取代中央利益的主導(dǎo)地位，駐京辦存在的必要性已更多地轉(zhuǎn)化為地方利益的需要。其二是當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制改革。我國(guó)1994年實(shí)行分稅制，中央特別是各部委在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間，地方政府對(duì)中央財(cái)政有著非常大的依賴(lài)，在地方利益的促動(dòng)下，代表地方政府向中央爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策資源成為各駐京辦的時(shí)代使命，駐京辦由此獲得“地方經(jīng)濟(jì)大使”的美譽(yù)。

存還是廢:名廢后能否實(shí)亡

新世紀(jì)以來(lái)，駐京辦在快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了無(wú)序擴(kuò)張、監(jiān)管處于真空狀態(tài)、權(quán)力法外運(yùn)行、信息黑箱運(yùn)作、腐敗等嚴(yán)重問(wèn)題，自2005年起受到社會(huì)各界和政府相關(guān)部門(mén)的高度關(guān)注，引發(fā)了社會(huì)各界關(guān)于駐京辦存廢或改革方向的熱議。這與2005年末國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華直斥“駐京辦的目的乃跑部錢(qián)進(jìn)”、2006年1月時(shí)任中央紀(jì)委書(shū)記吳官正要求“防止和解決一些地方和企業(yè)駐京辦事機(jī)構(gòu)存在的請(qǐng)客送禮等不正之風(fēng)”、2006年2月國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的廉政工作會(huì)議中關(guān)于由中央紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)研、由國(guó)管局具體醞釀拿出駐京辦改革方案的決定、2009年1月濰坊市第一個(gè)撤銷(xiāo)駐京辦等一系列事件的推動(dòng)密切相關(guān)。

在對(duì)駐京辦的去留爭(zhēng)論四年后，2010年1月19日國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕8號(hào))，這將把駐京辦的存廢之爭(zhēng)推向新的風(fēng)口浪尖。理順中央和地方的關(guān)系，尋求雙方的共贏，達(dá)成彼此利益的均衡點(diǎn)，是駐京辦改革中要面臨的核心問(wèn)題，也是繼續(xù)深化我國(guó)體制改革過(guò)程中必須面對(duì)的重大課題。“跑部錢(qián)進(jìn)”的問(wèn)題，不是撤了駐京辦就能解決的。再有“維穩(wěn)問(wèn)題”，在目前“一票否決”的機(jī)制下，即使駐京辦撤了，也會(huì)有XX辦、XX公司變裝上陣。駐京辦作為矛盾焦點(diǎn)的具像被“拿下”，但問(wèn)題是否就會(huì)迎刃而解呢?