規(guī)劃環(huán)評中環(huán)境敏感性評價——以忻州市為例

張海鳳,王瑾,洪堅平

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院,山西太原 030801)

土地作為稀缺資源以及人類經(jīng)濟(jì)活動的重要載體,土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地功能分區(qū)不可避免地對環(huán)境產(chǎn)生影響。土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容包括環(huán)境污染影響、生態(tài)合理性評價、綠色化程度評價。國內(nèi)環(huán)境影響評價制度的范圍已從建設(shè)項目擴(kuò)大到有關(guān)立法、政策、規(guī)劃和計劃的層次。歐盟、荷蘭等國家也制定了相應(yīng)的法律法規(guī),要求土地利用規(guī)劃以及大部分規(guī)劃和計劃都進(jìn)行敏感性環(huán)境評價[1]。國內(nèi)張妍等探討了該類評價的關(guān)鍵及研究方法[2],并且以長春經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃為例,在探討土地利用變化與環(huán)境關(guān)系的基礎(chǔ)上,論述了土地利用規(guī)劃對環(huán)境的影響。

將環(huán)境敏感區(qū)引入土地利用規(guī)劃環(huán)評,應(yīng)用GIS的空間分析,可以為科學(xué)劃定土地功能區(qū)提供環(huán)境敏感度依據(jù)。本研究在對研究區(qū)域的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和主要的環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)之上,統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè),努力提高空間資源的整體配置效率,提出與環(huán)境敏感性相適宜的土地利用類型,并提出土地利用限制方向。為規(guī)劃編制過程中土地統(tǒng)籌提供空間分區(qū)依據(jù),協(xié)調(diào)了土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系,在土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中具有指導(dǎo)意義。

1 環(huán)境敏感性評價

近年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃逐步注重以土地為載體的實施過程,落實土地利用規(guī)劃到具體地域空間,劃定土地功能區(qū)且有一定約束力的“紅線”[3],要求強(qiáng)化空間規(guī)劃功能。環(huán)境敏感地觀念已成為土地規(guī)劃之重要理念,并逐步落實于土地管理中。

環(huán)境敏感區(qū)指對人類具有特殊價值或具潛在天然災(zāi)害之地區(qū),極易因人類不當(dāng)之開發(fā)活動而導(dǎo)致環(huán)境負(fù)效果[4,5]。由于出發(fā)點和不同地域地理特征的差異,環(huán)境敏感區(qū)的劃分類型不同。環(huán)境保護(hù)中環(huán)境敏感區(qū)是國家法律、法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)劃確定或經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的需要特殊保護(hù)的地區(qū),如飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、水土流失重點防治區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、世界遺產(chǎn)地、國家重點文物保護(hù)單位、歷史文化保護(hù)地等[4];建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)分類管理目錄中規(guī)定有需特殊保護(hù)地區(qū)、生態(tài)敏感與脆弱區(qū)、社會關(guān)注區(qū)、環(huán)境質(zhì)量已達(dá)不到環(huán)境功能區(qū)劃要求的地區(qū);相關(guān)法律規(guī)定,如噪聲敏感建筑物集中區(qū)域(中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法),聲環(huán)境敏感點、環(huán)境空氣敏感點、水環(huán)境敏感點(公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計規(guī)范)?？紤]土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響,環(huán)境敏感性評價是指評價環(huán)境敏感區(qū)遇到干擾時產(chǎn)生不良環(huán)境問題的可能性。

土地需求對土地利用的強(qiáng)度、方式、規(guī)模、布局等有深遠(yuǎn)的影響,進(jìn)而還會影響生態(tài)環(huán)境狀況。土地規(guī)劃環(huán)評屬于戰(zhàn)略環(huán)境評價[6],目的是為實現(xiàn)土地利用目標(biāo)進(jìn)行調(diào)控提供技術(shù)支持。所以要在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中,分析規(guī)劃方案對生態(tài)環(huán)境的積極和消極影響,著眼于從規(guī)劃的源頭上減少產(chǎn)生不利影響的可能性,從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案。

2 忻州市環(huán)境敏感區(qū)劃分

2.1 忻州市土地利用概況

忻州市位于山西省的中北部,東有五臺山,東北部為恒山,西北部為管涔山,東南部為太行山,西部至黃河沿岸為黃土高原,西南部為呂梁山,是重要的生態(tài)畜牧經(jīng)濟(jì)區(qū),煤-電-鋁基地,是連接西部城市和東部的樞紐,同時也是全國著名的旅游城市,國家級、省級保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)分布廣泛。但由于受自然條件限制,生態(tài)環(huán)境脆弱,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,土地利用方式變化及土地利用過程對環(huán)境的影響十分敏感,造成短時間尺度的變化巨大,因此必須重視土地利用規(guī)劃產(chǎn)生的環(huán)境影響問題,以防政策失誤和不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境風(fēng)險問題。

2.1.1 忻州市土地資源利用存在的問題

隨著人口增加,社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高,城市建設(shè)、交通建設(shè)和工業(yè)發(fā)展對土地需求不斷提高,未來一段時期內(nèi)忻州市非農(nóng)建設(shè)用地面積將繼續(xù)增加,占用大量土地,必將占用土地質(zhì)量高的耕地;耕地減少的原因主要是退耕還林,占耕地減少總面積的71.6%;城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)過緊,工礦及農(nóng)村用地指標(biāo)過大;由于建設(shè)用地占據(jù)重要的城市生態(tài)要素限制建設(shè)地區(qū),建設(shè)用地增加帶來生態(tài)環(huán)境的破壞問題。特別是局部地區(qū)工礦建設(shè)用地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞,交通建設(shè)用地開發(fā)造成生境破碎等一系列環(huán)境問題。此外,忻州市土地利用還存在土地沙化、水土流失、采空塌陷等限制性因素。

2.1.2 規(guī)劃實施地區(qū)主要生態(tài)環(huán)境問題

在忻州市西北六縣(保德、偏關(guān)、河曲、神池、五寨、岢嵐)大面積的土地沙化,由于森林、草地破壞后無節(jié)制的農(nóng)墾開發(fā)等人為因素造成土地退化、土地生態(tài)脆弱問題。根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃資料,2007年水土流失面積達(dá)193.2萬hm2,占全市面積的76%,沙化土地面積77.7萬hm2,占全市面積的31%。

忻州市在歐亞大陸草原的東段延伸邊緣,草地在長期的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)實踐和生態(tài)演化中為適應(yīng)地域占有空間和內(nèi)部明顯的地帶分異的差異性,形成了不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)類型和畜牧草地生產(chǎn)利用類型。此類土地不同類型開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的演化、維護(hù)和改造途徑都對畜牧產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響。畜牧業(yè)發(fā)展以放牧和圈養(yǎng)結(jié)合為主,屬農(nóng)牧混合性生產(chǎn)狀況,造成草地資源負(fù)荷過載,引起嚴(yán)重退化。

礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重,恢復(fù)治理難度大。2005年忻州地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重,主要有煤層自燃、地面塌陷、地裂縫、滑坡、水污染等,金屬礦山企業(yè)的廢水、廢液對水資源造成了較為嚴(yán)重的污染,主要集中在繁峙縣砂河-神堂堡一帶,影響面積約90 km2。代縣、繁峙、五臺地表沉陷,五臺縣天和出現(xiàn)重度地裂縫、白家莊出現(xiàn)重度地裂縫和泥石流、原平段家堡出現(xiàn)采空區(qū)塌陷和泥石流地面裂縫。河曲、保德、偏關(guān)地區(qū)河道、溝谷廢物亂堆,土地塌陷、沙化、鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2 環(huán)境敏感區(qū)劃分

忻州市土地利用方式和土地利用過程中需要著重保護(hù)的對象有敏感保護(hù)區(qū)、土地生態(tài)脆弱區(qū)、水源地、采煤塌陷破壞地、污染排放敏感區(qū)等。環(huán)境敏感地涵括極易因人為因素而導(dǎo)致環(huán)境負(fù)效果之地區(qū)。據(jù)此,依據(jù)環(huán)境敏感地對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障與支撐能力以及環(huán)境敏感地在忻州全市域生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的重要性程度[7],環(huán)境敏感地劃分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計過程考慮各類敏感地特性——經(jīng)濟(jì)性、稀少性、敏感性、獨特性、危害性。參照相關(guān)的研究成果[4,8,9],結(jié)合自然特征及土地利用性質(zhì)等本地實際,經(jīng)專家咨詢,將忻州市環(huán)境敏感地劃分為生態(tài)功能敏感地[9～11]、水源敏感地、污染影響敏感地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田敏感地以及煤礦塌陷敏感地等5類(見表1),環(huán)境敏感地范圍與土地利用規(guī)劃范圍一致。

表1 忻州市環(huán)境敏感地類型Table 1 The kinds of environmental sensitive area in Xinzhou

3 忻州市環(huán)境敏感性評價

3.1 環(huán)境敏感地空間分布

根據(jù)忻州市生態(tài)功能區(qū)劃(2006～2020)綜合生態(tài)環(huán)境敏感性評價資料,生態(tài)功能敏感地主要包括土壤侵蝕敏感區(qū)(面積498 712 hm2)、土地荒漠化敏感區(qū)(面積259 331 hm2)、生境敏感區(qū)(面積419 535 hm2)、自然保護(hù)區(qū)(面積 74 669 hm2),在GIS支持下的生態(tài)功能敏感地分布如圖1。

水源敏感地主要指忻州市各個縣的飲用地下水源及汾河水源保護(hù)區(qū)、滹沱河水源區(qū),主要分布在河保偏及寧武、原平地區(qū)如圖2。

污染影響敏感地指城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)的忻府區(qū)、原平市、定襄縣,單位面積排污量高的地區(qū)屬于污染影響的敏感地區(qū)如圖3。

優(yōu)質(zhì)農(nóng)田敏感地指基本農(nóng)田連片保護(hù)區(qū),且考慮穩(wěn)定高產(chǎn)水田。由于忻州市大部分旱地靠天吃飯,屬于中低產(chǎn)田,而盆地滹沱河流域地下水豐富,集中了忻州市90%的水田,所以主要分布在忻定狹長盆地如圖4。

煤礦塌陷敏感地參考忻州市土地利用總體規(guī)劃(2005～2020)的礦區(qū)土地整理復(fù)墾開發(fā)專題資料及煤礦整合資料,主要分布在河保偏及寧武、原平地區(qū)如圖5。

3.2 環(huán)境敏感性評價

環(huán)境敏感性評價為了綜合評估環(huán)境敏感地制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度,通過對各類敏感地的相互迭加進(jìn)行計算,對各類敏感地的約束性進(jìn)行評估。約束程度排序為生態(tài)功能敏感地＞水源敏感地＞污染影響敏感地＞優(yōu)質(zhì)農(nóng)田敏感地＞煤礦塌陷敏感地,依據(jù)專家評估法以及經(jīng)驗判斷確定各類敏感地的權(quán)重,根據(jù)權(quán)重,計算環(huán)境敏感地的綜合指數(shù)M,并根據(jù)Natual break劃分[7]從高到低的四個敏感等級忻州市環(huán)境敏感地綜合評價圖見圖6,得分范圍M＞3.2的為極敏感地,3.2≥M＞2.6之間的為高敏感地,2.6≥M＞1.8之間的為較高敏感地,1.8≥M＞1.4之間的為一般敏感地,1.4≥M≥0之間的為低敏感地,可以綜合反映環(huán)境敏感地對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的約束程度。

圖1 忻州市生態(tài)功能敏感地分布Fig.1 (Spatial distribution of ecological sensitive area

圖2 忻州市水源敏感地分布Fig.2 Spatial distribution of water source sensitive area

圖3 忻州市污染影響敏感地分布Fig.3 Spatial distribution of contaminated sensitive area

圖4 忻州市優(yōu)質(zhì)農(nóng)田分布Fig.4 Spatial distribution of high quality farmland area

圖5 忻州市煤礦塌陷地分布Fig.5 Dent of coal mine sensitive area

圖6 忻州市綜合環(huán)境敏感性評價圖Fig.6 Comprehensive evaluation of environmental sensitive area

表2 各類敏感地權(quán)重分配Table 2 Weights of different sensitive area

將土地劃定為不同類型的環(huán)境敏感地,并不代表被劃定的區(qū)域完全不允許任何形式的開發(fā)使用行為,而是使得一些具有特殊價值或不宜開發(fā)的資源能得到重視和保護(hù),并規(guī)范資源利用方式[8]。由圖6可以看出,極度敏感區(qū)和高敏感區(qū)指地下水源地及滹沱河、黃河流域水污染敏感區(qū),主要分布在各縣水源地及經(jīng)濟(jì)密度大的地區(qū);較高敏感地幾乎全部在盆地范圍內(nèi),主要受生活和工業(yè)水污染排放影響,與人口的密集分布有關(guān),分布于忻定原、滹沱河流域城鎮(zhèn)密集區(qū)及黃河流域河曲、保德縣境內(nèi);一般敏感區(qū)由于受自然保護(hù)區(qū)因素影響,分布于各級自然保護(hù)區(qū)及上一級敏感區(qū)周邊;低敏感區(qū)分布廣泛,受生境因子限制,要確保自然景觀與人文景觀不受人類使用與開發(fā)的破壞。

4 各項用地與環(huán)境敏感區(qū)協(xié)調(diào)性分析

4.1 農(nóng)用地與建設(shè)用地布局

根據(jù)全市土地利用總體規(guī)劃,農(nóng)用地規(guī)模調(diào)整中,減少耕地1.055萬hm2,牧草地1.274萬hm2,林地增加25.3萬hm2,園地增加19.6萬hm2,林地面積與園地增幅最大,進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展林地、推進(jìn)生態(tài)建設(shè),有利于環(huán)境敏感區(qū)減少生態(tài)破壞,使得一些具有特殊價值或不宜開發(fā)的資源能得到重視和保護(hù),有效地促進(jìn)全市土地生態(tài)環(huán)境的改善。

根據(jù)忻州市建設(shè)用地管制分區(qū)圖,將建設(shè)用地分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)。環(huán)境敏感級別較高地區(qū)可劃入限制、禁止建設(shè)區(qū),優(yōu)化建設(shè)用地管制方向。規(guī)劃期內(nèi)通過農(nóng)村居民點整理減少村莊面積,通過合理、高效、集約利用土地,將城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有效地結(jié)合起來。

4.2 重大項目用地與環(huán)境敏感區(qū)協(xié)調(diào)性分析

根據(jù)忻州市重大項目用地布局圖,涉及交通、水利、能源、電力等方面,不同性質(zhì)項目對環(huán)境的影響程度是不同的。忻州市環(huán)境敏感區(qū)等級圖,可以指導(dǎo)具體項目在土地使用方面的要求,采取多種措施減少項目對生態(tài)環(huán)境的影響。例如能源電力生產(chǎn)在為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供能源保障的同時也產(chǎn)生了一些不容忽視的環(huán)境問題,如采煤塌陷破壞、煤矸石等廢棄物壓占土地等。

5 土地功能分區(qū)與環(huán)境敏感區(qū)關(guān)系

根據(jù)忻州市生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、水土保持、荒漠化防治與礦產(chǎn)開采區(qū)生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境污染控制、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)、五臺山自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)的生態(tài)服務(wù)功能,歸納為7類土地生態(tài)功能區(qū):I水源保護(hù)與涵養(yǎng)區(qū);II水土流失區(qū);III生物多樣性保育區(qū);IV農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū);V防洪蓄洪區(qū);VI城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū);VII礦山復(fù)墾區(qū)。其中水源保護(hù)與涵養(yǎng)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)環(huán)境敏感級別高地區(qū)比例較高,同時也是忻州市經(jīng)濟(jì)的重要承載地區(qū)。不同程度環(huán)境敏感區(qū)對區(qū)域發(fā)展的約束不同,環(huán)境敏感區(qū)的劃定有利于土地功能區(qū)內(nèi)禁止、限制、鼓勵活動的范圍確定,提供了土地占用、資源管理、生態(tài)保護(hù)的理論依據(jù)。

隨著社會經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的發(fā)展,忻州市生態(tài)環(huán)境敏感地、其他環(huán)境敏感地的保護(hù)和土地開發(fā)矛盾會日益突出。優(yōu)化配置土地空間資源 ,降低土地利用規(guī)劃對環(huán)境的影響,可以為高效的土地利用提供生態(tài)保障,避免土地開發(fā)活動對環(huán)境紅線的侵入,造成不可挽回的損失。通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水污染防治、水資源、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田以及煤礦塌陷預(yù)防五類環(huán)境敏感區(qū)劃定,運用空間疊加法,綜合分析忻州市環(huán)境敏感地空間分布,并劃分為極高、高、較高、一般環(huán)境敏感區(qū)域,協(xié)調(diào)土地生態(tài)功能區(qū)的利用方向,可以作為土地規(guī)劃調(diào)控的依據(jù)。從評價圖分析,忻州市高環(huán)境敏感區(qū)生態(tài)壓力大,在建設(shè)空間擴(kuò)張的同時,要注重資源管理和生態(tài)建設(shè)的和諧。忻州市新一輪土地利用規(guī)劃修編正在進(jìn)行中,環(huán)境敏感性評價應(yīng)用于規(guī)劃的環(huán)境影響評價中,為預(yù)測和評價土地利用空間布局調(diào)整可能對生態(tài)與環(huán)境造成的影響提供依據(jù)。

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