革新水資源管理理念全面推進(jìn)水量分配工作

朱來友，傅國(guó)儒，楊永生

（1.江西省水利廳，330006，南昌；2.江西省水利科學(xué)研究院，330029，南昌）

由于水資源時(shí)空分布不均，來水與用水時(shí)間錯(cuò)位，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，近幾年江西省水量、水質(zhì)等問題開始顯現(xiàn)。由于水量初始權(quán)屬的不明確和資源時(shí)段性的短缺，部分流域內(nèi)區(qū)域之間、行業(yè)之間用水矛盾和糾紛問題日益突出。

江西省的水量分配工作已歷時(shí)六年，經(jīng)大量的學(xué)習(xí)和調(diào)研，在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合江西省及南方豐水地區(qū)特點(diǎn)，進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐。

一、主要做法

1.試點(diǎn)先行，先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)

水量分配既是一項(xiàng)較新的行政工作，又是一項(xiàng)較新的技術(shù)課題，同時(shí)需要行政層面和技術(shù)層面的支持。為取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2005年江西省水利廳首先啟動(dòng)了流域情況相對(duì)較簡(jiǎn)單的撫河作為試點(diǎn)。撫河流域涉及的用水區(qū)域只有撫州市和贛撫平原灌區(qū)，現(xiàn)狀用水情況相對(duì)較簡(jiǎn)單。為搞好試點(diǎn)工作，江西省水利廳將撫河流域水量分配工作列入了廳年度重點(diǎn)工作，由分管副廳長(zhǎng)親自主抓，并下發(fā)文件明確項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)和技術(shù)攻關(guān)組。通過技術(shù)論證、協(xié)商確認(rèn)等工作，2006年8月，撫河流域相關(guān)的撫州市人民政府和省贛撫平原水利工程管理局達(dá)成了分水方案，2006年12月，分水方案被省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。試點(diǎn)工作基本確立了江西省水量分配工作的總體思路和主要路線，為全面推進(jìn)打下了很好的基礎(chǔ)。

2.貫徹可持續(xù)發(fā)展治水思路，合理控制流域可供分配資源總量，保護(hù)河流健康生態(tài)，為實(shí)現(xiàn)“鄱陽(yáng)湖一湖清水”從水量上提供長(zhǎng)效保障

江西94%的面積屬鄱陽(yáng)湖流域，鄱陽(yáng)湖流域水資源的開發(fā)利用不僅要統(tǒng)籌好流域內(nèi)人們生活、生產(chǎn)和河流生態(tài)與環(huán)境用水之間的關(guān)系，更應(yīng)統(tǒng)籌好鄱陽(yáng)湖與長(zhǎng)江之間的關(guān)系。因此，江西省在界定流域可供分配水資源總量時(shí)，立足保護(hù)河流健康生態(tài)需要，提出了40%“紅線”下的浮動(dòng)利率宏觀控制理論，即將各流域今后的用水控制在中高度緊張程度之內(nèi)，并予以靈活運(yùn)用。這是江西省水量分配總量控制的第一道控制。如在贛江流域水量分配中，根據(jù)上述宏觀控制理論，考慮尊重現(xiàn)狀、兼顧未來發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局以及留有余量等原則，確定在贛江流域中目前用水已達(dá)到中高度緊張程度的袁水，可供分配水資源量取其資源總量的40%，錦江、章水取35%；其他目前用水屬低度或中度緊張程度的四級(jí)區(qū)取30%，通過加權(quán)平均計(jì)算，全流域可供分配水資源量占其資源總量的31.5%，即全流域今后至少要保證69.5%的水量下瀉鄱陽(yáng)湖。按此控制，江西省五大河（贛江、撫河、信江、饒河、修河）可供分配水資源總量的上限為412.61億m3，占其水資源總量的30.8%，有效地保證了入湖水量和入長(zhǎng)江水量。

3.加強(qiáng)需水管理，以建設(shè)節(jié)水型社會(huì)為目標(biāo)，合理預(yù)測(cè)未來需水總量

江西省在進(jìn)行需水量預(yù)測(cè)時(shí)尊重各區(qū)發(fā)展需求，同時(shí)更強(qiáng)調(diào)節(jié)約水資源的重要性，根據(jù)國(guó)家和江西省相關(guān)規(guī)劃，制定了一套節(jié)水約束性指標(biāo)對(duì)各區(qū)未來需水進(jìn)行合理的目標(biāo)限制，這是江西省水量分配總量控制的第二道控制。如綜合畝灌溉用水毛定額按灌溉水利用系數(shù)從目前的0.45～0.5提高至0.65進(jìn)行核減，工業(yè)平均萬元產(chǎn)值用水定額按全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十一五”規(guī)劃提出的目標(biāo)進(jìn)行限制。通過上述目標(biāo)限制的需水量，為各區(qū)需水管理制定了一個(gè)宏觀控制目標(biāo)，要求各區(qū)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展必須建立在水資源開源節(jié)流并重的基礎(chǔ)上，走節(jié)水型社會(huì)之路。

4.遵循“以供定需”原則，合理界定分水總量

“以供定需”，即當(dāng)流域需水預(yù)測(cè)總量小于可供分配水資源量時(shí)，取需水預(yù)測(cè)總量為實(shí)際分水總量；反之則取可供分配水資源量為實(shí)際分水總量，這是江西省水量分配總量控制的第三道控制。由于江西省各流域水資源目前開發(fā)利用程度較低，大部分區(qū)域需水預(yù)測(cè)總量小于可供分配水資源量，但部分區(qū)域也出現(xiàn)了需水預(yù)測(cè)總量大于可供分配水資源總量的情況，如贛江流域的袁水。按此控制，已被江西省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施的五河流域（贛江、撫河、信江、饒河、修河）水量分配方案的實(shí)際分水總量為320.91億m3，占水資源總量的23.94%，其成果匯總見表1。

5.統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定分水方案

一是統(tǒng)籌兼顧好生活和生產(chǎn)之間的分水。以人為本，保證生活需水優(yōu)先，在分配總量受到可供分配資源總量限制時(shí)，各區(qū)生活需水不核減，生產(chǎn)需水上下游、左右岸按相同核減比例調(diào)減。二是統(tǒng)籌兼顧好區(qū)域之間的分水，尤其是兼顧好落后區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域。針對(duì)落后與發(fā)達(dá)地區(qū)各自提出的要求，分別從尊重現(xiàn)狀原則、公平原則、側(cè)重公平與適度兼顧效率原則出發(fā)，采用了多種科學(xué)的分水方法進(jìn)行多方案比較論證，避免了單一方案的信息缺失給各區(qū)域之間帶來一些不必要的紛爭(zhēng)，最后通過民主討論、專家集中從中優(yōu)選方案，并運(yùn)用科學(xué)方法建立流域水量分配模擬模型來檢驗(yàn)分析方案的合理性和可行性。三是統(tǒng)籌兼顧好行業(yè)之間的分水。在江西省，農(nóng)業(yè)用水是大戶，但在區(qū)域間各行業(yè)需水所占的比重有較大的差異。為保護(hù)農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，保障江西省糧食安全，在制定分水方案時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)分水予以一定的傾斜。

6.各區(qū)全過程參與，民主協(xié)商，集中決策

通過實(shí)踐摸索，總結(jié)出一套過程參與、民主協(xié)商、集中決策的模式，主要做法可以概括為五點(diǎn)。一是成立了廣泛參與的水量分配協(xié)調(diào)工作小組。在省政府授權(quán)下，協(xié)調(diào)工作小組由江西省水利廳商省發(fā)改委組織牽頭成立，成員包括流域各用水行政區(qū)域人民政府（設(shè)區(qū)市一級(jí)）、相關(guān)用水大戶（跨設(shè)區(qū)市灌區(qū)）、技術(shù)論證單位等，協(xié)調(diào)工作小組會(huì)議邀請(qǐng)省人民政府辦公廳參加。二是將協(xié)商確認(rèn)工作貫穿于水量分配的全過程。首先，在項(xiàng)目布置啟動(dòng)階段，對(duì)各區(qū)進(jìn)行動(dòng)員和培訓(xùn)，使各區(qū)充分認(rèn)清水量分配工作的性質(zhì)和內(nèi)容。其次，在水量分配基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查的前期階段，由各區(qū)填報(bào)并予以行政確認(rèn)，這項(xiàng)工作既可以提高各區(qū)的重視程度，同時(shí)又極大地減少了因基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)而帶來的反復(fù)工作。另外，在方案專家論證審查階段，邀請(qǐng)各區(qū)代表參與，并征求相關(guān)意見，使技術(shù)論證得到完善。通過這些參與，各區(qū)在協(xié)商確認(rèn)階段所提出的問題就會(huì)大大減少。三是建立了協(xié)商聯(lián)絡(luò)員制度。由相關(guān)設(shè)區(qū)市和灌區(qū)等分水區(qū)域和部門委派一名聯(lián)絡(luò)員，定期參加分配方案的協(xié)商會(huì)議和配合技術(shù)研究單位人員的調(diào)查和咨詢。四是明確了協(xié)商程序和內(nèi)容。在協(xié)商程序上，遵循民主協(xié)商、循序漸進(jìn)的原則。在協(xié)商內(nèi)容上，明確了協(xié)商確認(rèn)的主要任務(wù)是對(duì)分水方案中所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分配的水量等進(jìn)行協(xié)商和確認(rèn)，對(duì)于技術(shù)論證階段已經(jīng)專家審查通過的分水原則、分水優(yōu)先順序及分水方法等原則上不作協(xié)商。五是明確了協(xié)商的時(shí)間和決策主體。為降低協(xié)商確認(rèn)工作成本，提高協(xié)商確認(rèn)工作效率，協(xié)調(diào)工作小組在給予地方政府合理的討價(jià)還價(jià)空間的同時(shí)，也確立了討價(jià)還價(jià)的時(shí)間期限和協(xié)調(diào)工作小組作為最終集中決策者的地位。

表1 江西省五河水量分配方案總量控制成果匯總（已批準(zhǔn)實(shí)施）

二、初步成效

1.增強(qiáng)了各級(jí)地方政府和社會(huì)民眾的水資源危機(jī)意識(shí)和節(jié)水意識(shí)

在開展水量分配工作之初，很多地方政府對(duì)此并不理解，認(rèn)為豐水地區(qū)搞水量分配沒有必要。水量分配是一項(xiàng)全新的工作，一些地方政府對(duì)它的內(nèi)容、必要性和重要性了解不夠，重視程度也不夠。但是，隨著水量分配工作的深入推進(jìn)，各級(jí)政府逐漸認(rèn)識(shí)到了這項(xiàng)工作的性質(zhì)和重要性，態(tài)度上有了很大改變，重視程度越來越高，支持力度也愈來愈大，對(duì)水量需求“討價(jià)還價(jià)”的行為也越來越多，這在以前都是不多見的。事實(shí)上，正是水量分配向各地提前敲響了水資源危機(jī)的警鐘，使得各級(jí)地方政府對(duì)水資源的戰(zhàn)略屬性、商品屬性和市場(chǎng)屬性有了更深層次的認(rèn)知。不僅是地方政府，各界群眾對(duì)水量分配的意義也了解得越來越深入、越來越清楚。

2.水量分配工作對(duì)促進(jìn)流域內(nèi)搞好水資源管理工作的作用已初步顯現(xiàn)

江西省撫河流域水量分配方案2006年被省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施后，撫河流域的撫州市已將水量分配方案的總量控制指標(biāo)用于指導(dǎo)開展相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作和取水許可審批工作，并根據(jù)水量分配方案調(diào)整了區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，限制高耗水、高排放行業(yè)準(zhǔn)入，在農(nóng)業(yè)用水方面，啟動(dòng)了金臨渠灌區(qū)配水到戶試點(diǎn)工作。撫河流域的贛撫平原灌區(qū)根據(jù)水量分配方案，已經(jīng)啟動(dòng)了灌區(qū)內(nèi)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃研究，對(duì)灌區(qū)內(nèi)水資源重新進(jìn)行優(yōu)化配置，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水向相對(duì)更高效益的城市生態(tài)供水轉(zhuǎn)移。

三、后續(xù)重點(diǎn)工作

一是加大宣傳力度，推動(dòng)各設(shè)區(qū)市抓緊完成所屬縣（市、區(qū)）、行業(yè)的水量分配細(xì)化工作，逐步推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)配水到戶工作，盡快建立覆蓋全省的省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域的水量分配指標(biāo)體系與取水許可總量控制指標(biāo)體系，合理配置取水權(quán)。二是盡快制定年度水量調(diào)度方案和旱期應(yīng)急預(yù)案，并落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管制度。三是加快全省水資源信息監(jiān)測(cè)和區(qū)界斷面監(jiān)控及管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，為水權(quán)制度建設(shè)提供技術(shù)支撐。四是進(jìn)一步加強(qiáng)灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水改造及企業(yè)用水大戶用水計(jì)量及監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)力度，為總量控制及定額管理創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。五是為水行政主管部門對(duì)水資源從量到質(zhì)實(shí)行統(tǒng)一管理奠定制度和隊(duì)伍基礎(chǔ)。六是進(jìn)一步加大引導(dǎo)、扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的力度，為公眾參與水權(quán)制度建設(shè)打好基礎(chǔ)。