陜西省水利規(guī)劃體系框架研究

孫平安，席思賢，楊曉茹

（陜西省水利廳，710004，西安）

一、陜西省水利規(guī)劃體系框架構(gòu)成

1.水利規(guī)劃體系

陜西省水利規(guī)劃體系框架分為省、市兩級(jí)。根據(jù)《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》第十條“本省境內(nèi)無(wú)定河、渭河、洛河、涇河、漢江、嘉陵江、丹江及其他跨市區(qū)江河的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃由省水行政主管部門會(huì)同省有關(guān)部門和江河所在地設(shè)區(qū)的市人民政府編制，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門備案”的規(guī)定，考慮到河流水系的上下游關(guān)系及其在本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用等因素，確定陜西省省級(jí)水利規(guī)劃管理范圍為：黃河流域的無(wú)定河、渭河、窟野河、禿尾河、清澗河、延河、涇河、洛河、石川河、伊洛河10條河流及長(zhǎng)江流域的漢江、嘉陵江、褒河、胥水河、子午河、牧馬河、月河、乾佑河、旬河、金錢河、任河、嵐河、丹江、南江河14條江河，共24條重要河流以及西安市等10市1區(qū)、關(guān)中一線兩帶、陜北能源化工基地、漢江綠色經(jīng)濟(jì)走廊等省內(nèi)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)地區(qū)。

市級(jí)水利規(guī)劃管理范圍為：本行政區(qū)范圍內(nèi)以上河流的下一級(jí)各條河流，并協(xié)助省級(jí)水行政主管部門管理流經(jīng)本市的重要河流。各市的水利規(guī)劃應(yīng)服從省內(nèi)主要江河的流域總體規(guī)劃。陜西省水利規(guī)劃分類見圖1。

2.各類規(guī)劃的范圍界定與銜接協(xié)調(diào)

（1）水利規(guī)劃與其他相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)

各類水利規(guī)劃均以區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)要求作為依據(jù)，為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。水利規(guī)劃體系首先應(yīng)服從于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，而且是其中不可或缺的一部分；同時(shí)水利規(guī)劃作為一個(gè)獨(dú)立的體系，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要。

圖1 陜西省水利規(guī)劃分類圖

圖2 水利規(guī)劃與外部的協(xié)調(diào)、銜接關(guān)系

水利規(guī)劃作為一個(gè)完整的系統(tǒng)既由內(nèi)部各局部子系統(tǒng)構(gòu)成，又是國(guó)土整治規(guī)劃系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，關(guān)系到國(guó)土資源的合理開發(fā)利用，是國(guó)土整治規(guī)劃的重要組成部分，因此還需要與國(guó)家和地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)，同時(shí)受有關(guān)政策法規(guī)、規(guī)范的制約，見圖2。

（2）三類規(guī)劃間的協(xié)調(diào)與銜接

從整體結(jié)構(gòu)來看，水利規(guī)劃體系是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體，各部分既相互獨(dú)立（各類規(guī)劃獨(dú)自成為體系），又相互作用 （指導(dǎo)與服從的關(guān)系）、互為補(bǔ)充。發(fā)展規(guī)劃以基本規(guī)劃為支撐，反之對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，一般是以發(fā)展方向、總體布局、資源配置等方面的宏觀控制為目標(biāo)，其內(nèi)容更突出宏觀性、計(jì)劃性和指導(dǎo)性；基本規(guī)劃（資源配置規(guī)劃）是水利規(guī)劃體系的核心部分，也是本體系的主要內(nèi)容，以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，又是發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)，同時(shí)也是流域建設(shè)水利工程和進(jìn)行涉水涉河管理的基本依據(jù)和水利工程項(xiàng)目審批的依據(jù)；專項(xiàng)規(guī)劃以發(fā)展規(guī)劃和基本規(guī)劃為指導(dǎo)，是基本規(guī)劃的補(bǔ)充和延伸，見圖3。

（3）基本規(guī)劃（B 類）內(nèi)部間的協(xié)調(diào)與銜接

①流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃

圖3 三類規(guī)劃之間的相互關(guān)系

流域規(guī)劃：支流規(guī)劃應(yīng)以干流規(guī)劃對(duì)支流提出的開發(fā)任務(wù)和要求為依據(jù)，干流的工程布置和開發(fā)又應(yīng)以各支流為干流可能作出的貢獻(xiàn)為支撐；流域上下游之間的水量調(diào)配（包括洪水調(diào)度）方案和工程措施布置，都是互為依據(jù)、互為前提、相輔相成的。如下游河道的治理或防洪應(yīng)以上游防洪工程的控泄能力為依據(jù)，而上游蓄洪工程的規(guī)模和調(diào)控能力又應(yīng)以下游的防洪要求為依據(jù)。

區(qū)域規(guī)劃：一般有兩種情況：一是按行政區(qū)劃為單元進(jìn)行的規(guī)劃，以滿足國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面統(tǒng)一管理的需要；二是按自然或經(jīng)濟(jì)條件的某一要素，如地貌條件或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某一熱點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的規(guī)劃，如 “關(guān)中一線兩帶”“陜北能源基地”等。

流域規(guī)劃是水利規(guī)劃中最基本的規(guī)劃，水在流域內(nèi)的變化是決定水資源開發(fā)利用方式和防治水害措施的主要因素，因此，流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，也即區(qū)域內(nèi)的開發(fā)治理措施必須符合流域規(guī)劃的布局。

②綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃

流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃均包括綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃兩類不同性質(zhì)的規(guī)劃。

綜合規(guī)劃，是指根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀確定的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害的總體部署。綜合規(guī)劃是水利規(guī)劃類別中最全面、綜合性最強(qiáng)、涉及面最廣、影響最深遠(yuǎn)的規(guī)劃，因此，流域綜合規(guī)劃是水利規(guī)劃中約束力最強(qiáng)、最具工程設(shè)計(jì)依據(jù)的規(guī)劃。綜合規(guī)劃應(yīng)根據(jù)流（區(qū)）域內(nèi)存在問題的范圍、影響程度、輕重緩急來確定治理目標(biāo)的主次關(guān)系。

專業(yè)規(guī)劃，是指防洪、治澇、灌溉、航運(yùn)、供水、水力發(fā)電、竹木流放、漁業(yè)、水資源保護(hù)、水土保持、防沙治沙、節(jié)約用水等規(guī)劃。專業(yè)規(guī)劃是水利規(guī)劃中專業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)劃。專業(yè)規(guī)劃根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)的不同，在流（區(qū)）域內(nèi)所研究的重點(diǎn)不同，在大江大河主要針對(duì)的是干流的梯級(jí)開發(fā)，中等河流主要針對(duì)的是干支流的開發(fā)；而水土保持規(guī)劃，則針對(duì)的是流域（或區(qū)域）面上的治理。

流域（或區(qū)域）的專業(yè)規(guī)劃應(yīng)服從綜合規(guī)劃，即專業(yè)規(guī)劃應(yīng)以綜合規(guī)劃所確定的開發(fā)任務(wù)、治理方向和總體規(guī)劃布局為依據(jù)編制。

二、水利規(guī)劃的編制與策劃

陜西省水利規(guī)劃體系項(xiàng)目的策劃，是為了全面支撐和保障小康社會(huì)建設(shè)，根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大部署及其涉水事務(wù)中的突出問題和焦點(diǎn)問題，對(duì)照規(guī)劃體系框架，查漏補(bǔ)缺，籌劃和展望更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃發(fā)展方向和目標(biāo)，弄清目前需要補(bǔ)充和更新的規(guī)劃，并有計(jì)劃、有重點(diǎn)地做好今后水利規(guī)劃項(xiàng)目和編制任務(wù)安排。

通過全面統(tǒng)籌、考慮、分析，對(duì)照陜西省水利規(guī)劃體系名錄表，初步策劃了陜西省30項(xiàng)水利規(guī)劃。這些規(guī)劃從分類角度講，有發(fā)展類規(guī)劃1項(xiàng)，基本規(guī)劃26項(xiàng)（其中綜合規(guī)劃14項(xiàng)、專業(yè)規(guī)劃12項(xiàng)），專項(xiàng)類3項(xiàng)；按規(guī)劃期講，近期需要編制的27項(xiàng)，遠(yuǎn)期需要立項(xiàng)的3項(xiàng)；按編制的性質(zhì)講，需修編的7項(xiàng)，新編的23項(xiàng)。

三、水利規(guī)劃的管理

水利規(guī)劃的科學(xué)管理是為了提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，是充分體現(xiàn)規(guī)劃的法律地位的必要手段。水利規(guī)劃管理工作的基本程序主要分為：規(guī)劃立項(xiàng)、規(guī)劃編制、規(guī)劃報(bào)批、規(guī)劃執(zhí)行及規(guī)劃修訂等階段。

規(guī)劃立項(xiàng)：主要明確規(guī)劃范圍、主要任務(wù)、規(guī)劃目標(biāo)、相關(guān)要求等，制定規(guī)劃編制工作任務(wù)書。

規(guī)劃編制階段：該階段大體分為問題識(shí)別、方案擬定、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和影響評(píng)價(jià)、方案比選等幾個(gè)步驟。規(guī)劃編制階段應(yīng)擴(kuò)大公眾參與范圍，廣泛聽取規(guī)劃涉及的各級(jí)政府、部門和人民群眾的意見。

規(guī)劃報(bào)批階段：開展規(guī)劃成果的專家評(píng)審工作，根據(jù)專家意見修改完善，形成可以報(bào)批的成果，按報(bào)批程序完成上報(bào)審批工作。

規(guī)劃執(zhí)行階段：主要依據(jù)規(guī)劃審批文件，編制實(shí)施方案，有計(jì)劃地執(zhí)行規(guī)劃，同時(shí)根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容對(duì)相關(guān)涉水事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃合理性檢查，完成行政許可的相關(guān)規(guī)劃核準(zhǔn)工作。

規(guī)劃修訂階段：對(duì)有必要修改完善的規(guī)劃，為及時(shí)解決其反映出的問題，在對(duì)規(guī)劃目標(biāo)、工程布局、實(shí)施效果等方面進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況和不斷積累的經(jīng)驗(yàn)，開展修訂工作。

四、水利規(guī)劃體系框架意見的作用

陜西省水利規(guī)劃體系框架研究，主要有以下幾方面的作用：有助于了解全省目前水利規(guī)劃的編制現(xiàn)狀；初步策劃了30項(xiàng)水利規(guī)劃，為完善、發(fā)展陜西省水利規(guī)劃體系奠定了基礎(chǔ)；可規(guī)范、指導(dǎo)和促進(jìn)陜西省今后涉水事務(wù)的社會(huì)管理。

一方面，陜西省水利規(guī)劃工作要按水利規(guī)劃體系框架研究成果去把握、安排、落實(shí)、指導(dǎo)、檢查、督促以及修訂，使之可持續(xù)改進(jìn)；另一方面，根據(jù)水利規(guī)劃體系框架研究形成的規(guī)劃體系是政府在規(guī)劃領(lǐng)域?qū)嵤┕芾淼囊罁?jù)，即對(duì)內(nèi)把握指導(dǎo)，對(duì)外實(shí)施管理，使相關(guān)者有所遵循。

按照全國(guó)的統(tǒng)一部署，正在進(jìn)行新一輪流域綜合規(guī)劃的修編工作。因此，根據(jù)構(gòu)建的陜西省水利規(guī)劃體系，結(jié)合策劃的水利規(guī)劃項(xiàng)目，查漏補(bǔ)缺，盡快補(bǔ)充各條河流的流域綜合規(guī)劃，進(jìn)一步完善該規(guī)劃體系，對(duì)于指導(dǎo)今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)各項(xiàng)規(guī)劃工作的開展有十分重要的意義。

[1]矯勇.統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，全力做好2010年規(guī)劃計(jì)劃工作——在全國(guó)水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議上的總結(jié)講話[J].中國(guó)水利，2010（4）.

[2]陳雷.關(guān)于幾個(gè)重大水利問題的思考——在全國(guó)水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議上的講話[J].中國(guó)水利，2010（4）.

[3]曾肇京.水利規(guī)劃60年[J].中國(guó)水利，2009（11）.