城市型水災(zāi)害及其應(yīng)對方略

程曉陶，李帥杰，王 珊

（中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

一、我國城市型水災(zāi)害問題凸現(xiàn)

2010年5月以來，廣州市連續(xù)遭遇多次暴雨襲擊，7—14日降雨量達(dá)到了440mm，超過平均年降雨總量的1/4。暴雨期間，城區(qū)街道成了河道，地下車庫成了水庫，交通癱瘓，機(jī)場關(guān)閉，大批旅客滯留，小區(qū)停水停電，僅廣東省各大保險公司收到機(jī)動車浸水的理賠訴求就高達(dá)18240宗。

氣象資料顯示，近幾十年來廣州市類似強(qiáng)度的特大暴雨發(fā)生過5次，即1975年6月14日、1989年5月17日、2005年8月 1日和 2010年的 5月7日、14日，似有趨于頻發(fā)之勢。而市民反映，歷次特大暴雨中，2010年淹得尤為“慘烈”，影響范圍和程度也是這次最為嚴(yán)重。

廣州連續(xù)發(fā)生的暴雨內(nèi)澇，不僅凸現(xiàn)了城市型水災(zāi)害的典型特征，而且使人們領(lǐng)略了其防范與治理的難度。2009年，廣州市斥資9億元進(jìn)行水浸街改造，但在特大暴雨襲擊下，一些防洪設(shè)施仍顯薄弱。 如果說，“5·7”暴雨襲來時還是倉促應(yīng)戰(zhàn)的話，那么對“5·14”暴雨就可謂嚴(yán)陣以待了。氣象部門及時發(fā)布了紅色預(yù)警，各相關(guān)部門迅速投入應(yīng)急響應(yīng)，各小區(qū)與市民也奮起自救，盡管“5·14”暴雨更大，受浸點卻從5月7日的118處減少到99處。成效雖毋庸置疑，但離保障城市防洪安全的預(yù)期顯然還有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

其實，廣州受淹絕非偶然的現(xiàn)象。近年，北京、上海、重慶、南京、武漢、鄭州、濟(jì)南、西安、杭州、福州等大城市暴雨積澇成災(zāi)的報道已經(jīng)屢見不鮮。30年前，日本在快速城市化的進(jìn)程中，也出現(xiàn)過類似的現(xiàn)象。1982年7月23日，就在長崎市為戰(zhàn)后奇跡般重建的成就而自豪時，卻遭受了一次超紀(jì)錄的特大暴雨襲擊。長崎市有23346戶人家進(jìn)水，其中，1193戶房屋倒塌或損壞。交通、通信、電力等生命線系統(tǒng)完全陷入癱瘓，299人因災(zāi)喪生，小汽車損失超過了2萬輛。長崎暴雨水災(zāi)暴露出許多傳統(tǒng)水災(zāi)所不具有的特征，從而日本正式建立起了“城市型水災(zāi)害”的概念。2010年廣州市屢遭強(qiáng)暴雨襲擊的事實再次告誡我們，我國城市型水災(zāi)害的防治已經(jīng)刻不容緩。

二、城市型水災(zāi)害特點分析

城市在聚集財富的同時，也聚集了風(fēng)險?，F(xiàn)代大城市在遭受暴雨襲擊時其孕災(zāi)模式、成災(zāi)機(jī)理與以往農(nóng)業(yè)社會的水災(zāi)風(fēng)險特性已經(jīng)有了明顯的不同。以下試從城市洪水災(zāi)害系統(tǒng)的四個組成部分——孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體和防災(zāi)力角度對城市型水災(zāi)害的特點進(jìn)行分析。

1.城市水災(zāi)的孕災(zāi)環(huán)境

隨著城市的不斷擴(kuò)張，城市水災(zāi)的孕災(zāi)環(huán)境發(fā)生了顯著改變，例如：①大型城市會形成熱島效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生雨島效應(yīng)，使城市更容易成為區(qū)域的暴雨中心，高強(qiáng)度暴雨可能發(fā)生得更為頻繁。②城市內(nèi)不透水面積增加、水體面積減少、地面沉降等下墊面的改變，使得徑流形成規(guī)律發(fā)生變化，即同量級暴雨的產(chǎn)流系數(shù)增大，雨水更快向低洼地匯集。③城市中的排水系統(tǒng)將雨水快速排入河道，導(dǎo)致河道水位漲速加快，漲幅抬高，洪峰流量倍增，峰現(xiàn)時間提前。不僅加大河道防洪壓力，而且導(dǎo)致城市排水受阻，甚至倒灌，造成更嚴(yán)重的城市內(nèi)澇。④城市向周邊農(nóng)村擴(kuò)展，以往城外的行洪河道演變?yōu)槌鞘械膬?nèi)河，且難以采用擴(kuò)寬河道的措施來增強(qiáng)行洪能力。⑤城市依靠有壓管道供水，近年因供水管道破裂導(dǎo)致局部區(qū)域受淹的事件時有報道，這已成為與降雨無關(guān)的城市水災(zāi)新類型。

2.城市水災(zāi)的致災(zāi)因子

城市防洪標(biāo)準(zhǔn)相對較高，常遇河道洪水泛濫成災(zāi)的概率減小，但城市暴雨引發(fā)的內(nèi)澇可能更為頻繁，而內(nèi)澇發(fā)生的區(qū)域、水深與持續(xù)時間會因排水系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)營情況而發(fā)生顯著的改變。此外，在暴雨洪水過程中，除因受淹等水災(zāi)致災(zāi)因子導(dǎo)致的直接損失之外，因次生、衍生災(zāi)害等致災(zāi)因子而遭受間接損失所占的比重，已越來越大。

3.城市水災(zāi)的承災(zāi)體

在城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的進(jìn)程中，不僅人口、資產(chǎn)密度增高，而且城市經(jīng)濟(jì)類型多元化及其面對水災(zāi)的脆弱性也日趨顯現(xiàn)。城市水災(zāi)承災(zāi)體的脆弱性主要表現(xiàn)為：①掌握國民經(jīng)濟(jì)命脈的中樞管理機(jī)能向大城市高度集中，其高速運(yùn)轉(zhuǎn)及城市正常秩序的維護(hù)對供水、供電、供氣、通信、交通等生命線工程系統(tǒng)及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴程度日益增大，而其安全保障的難度也越來越大，一旦因水災(zāi)受損，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受淹范圍，間接損失可能大大超出直接損失。②城市空間立體化開發(fā)，不僅地下商店街、車庫、倉庫及地鐵系統(tǒng)在暴雨洪水襲擊下易遭滅頂之災(zāi)，而且高層建筑由于生命線系統(tǒng)的癱瘓，損失亦在所難免。③在城市中，不僅包括建筑物、家電等有形資產(chǎn)，還包含信息、電子資料等寶貴的無形資產(chǎn)，這些無形資產(chǎn)一旦遭受損失，就會因無法恢復(fù)而帶來不可估算的損失。

4.城市水災(zāi)的防災(zāi)力

城市防洪安全的保障，不僅需要建設(shè)較高標(biāo)準(zhǔn)的不斷強(qiáng)化的防洪排澇工程體系，而且需要大力加強(qiáng)非工程防洪減災(zāi)體系的建設(shè)。工程措施是城市防御外洪 (江河泛濫、山洪侵襲等)、排除內(nèi)澇與重點設(shè)施保護(hù)的基本依托，隨著城市的發(fā)展，防洪排澇工程體系要不斷健全，標(biāo)準(zhǔn)需要逐步提高。同時，城市防洪需更加重視非工程防洪措施的實施，包括依法行政、預(yù)警預(yù)報、風(fēng)險評估、防汛演練、應(yīng)急響應(yīng)、轉(zhuǎn)移安置與生命線系統(tǒng)快速恢復(fù)等各個方面，增強(qiáng)化解風(fēng)險與承受風(fēng)險的能力。

三、城市型水災(zāi)害的應(yīng)對方略

我國有防洪任務(wù)的城市多達(dá)642座，其中，濱海型城市有57座，在江河洪水、臺風(fēng)暴雨和風(fēng)暴潮“兩碰頭”“三碰頭”的形勢下，防汛最為緊張；平原型城市有288座，多分布于主要江河的中下游沿岸，容易受到江河洪水與暴雨內(nèi)澇的危害；山丘型城市有297座，主要分布于東中部的山丘地區(qū)，容易受到山洪的影響。而不同等級城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及管理水平有很大的差異。城市型水災(zāi)害的應(yīng)對方略既要考慮自然因素，也要考慮經(jīng)濟(jì)社會因素。

我國正處于快速城市化的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤龔?980年的不足20%上升到目前的超過了45%，30年間城市人口凈增約4億，沿江沿海城市的擴(kuò)張尤為迅猛。在這種背景下，水災(zāi)害加劇與水資源短缺、水環(huán)境惡化交織在一起，使得城市水安全保障問題變得更為復(fù)雜、艱巨。例如，一些城市地面沉降加重澇災(zāi)源于地下水資源的過度開采，而一些城市新內(nèi)澇點的產(chǎn)生就與城市雨污分流系統(tǒng)建設(shè)中的不完善密切相關(guān)。而城市大發(fā)展中重地上、輕地下，排水系統(tǒng)的建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)偏低，甚至由于人為淤堵或被截斷而加重澇災(zāi)的現(xiàn)象也十分普遍。因此，城市型水災(zāi)害的防治絕不是防汛部門一家的事，要依靠多部門間的協(xié)調(diào)行動。

西方老牌工業(yè)化國家城市化進(jìn)程起步早，形成了較為完整的城市規(guī)劃與管理體系。城市發(fā)展中能夠公共基礎(chǔ)設(shè)施先行，先地下，后地上。我們的一些城市，地上高樓林立，而地下的排水系統(tǒng)卻很不健全。日本戰(zhàn)后快速城市化的過程中，也有同樣的經(jīng)歷，如今為了解決城市內(nèi)澇問題，在雨水蓄留、雨水滲透各招使盡之后，大阪要在地下27 m修直徑10 m的排水管道，東京甚至要建到地下50 m，以避開多層開發(fā)的地鐵系統(tǒng)，可見付出的代價有多么巨大。我國城市化進(jìn)程方興未艾，新城區(qū)建設(shè)再也不能走先地上后地下的老路了。

我國城市型水災(zāi)害的防治將是長期艱巨的任務(wù)。政府在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造的同時，既需要將規(guī)劃公布于社會，也必須將風(fēng)險告訴民眾，以爭取全社會的理解與支持。