淺析“小金庫(kù)”的成因及治理對(duì)策

周金娣

“小金庫(kù)”是長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)生活中存在的一種特殊現(xiàn)象，是滋生領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗和單位“集體腐敗”的“暖房”。近年來(lái)，隨著部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付制度、收支兩條線管理、政府采購(gòu)等一系列財(cái)政體制改革，以及反腐倡廉工作的不斷深入，私設(shè)“小金庫(kù)”的勢(shì)頭得到了一定的遏制。但是有些行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位依然我行我素、明知故犯私設(shè)“小金庫(kù)”，致使大量收入游離于賬外，失去監(jiān)管，損害了國(guó)家、集體和群眾利益，減少了國(guó)家財(cái)政收入，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。因此，正確認(rèn)知“小金庫(kù)”，客觀分析其成因、表現(xiàn)形式和危害，從而杜絕和根治“小金庫(kù)”，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，促進(jìn)黨風(fēng)和廉政建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“小金庫(kù)”產(chǎn)生的原因

1.單位主要領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)法紀(jì)意識(shí)淡薄，我行我素，自我監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，片面的認(rèn)為，只要不裝進(jìn)個(gè)人腰包，為職工搞福利就不算違法，而且存有僥幸心理。

2.財(cái)務(wù)監(jiān)管薄弱，為“小金庫(kù)”的滋生提供了可乘之機(jī)。由于財(cái)務(wù)人員屬于單位內(nèi)部員工，他們的任免、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、獲取獎(jiǎng)金多少等，都由單位決定，因而有些財(cái)務(wù)人員在發(fā)現(xiàn)單位有違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)，也不能堅(jiān)決予以抵制，有的甚至同流合污，制造假賬，銷毀“小金庫(kù)”原始記錄，為公檢法、審計(jì)部門設(shè)置障礙。

3.單位內(nèi)部控制制度不到位。有些單位存在不相容職務(wù)沒(méi)有有效分離、內(nèi)部管理松弛，給越權(quán)行事、濫用職權(quán)、貪污舞弊造成可乘之機(jī)，削弱了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，為“小金庫(kù)”滋生提供了溫床。

4.監(jiān)督處理軟弱乏力。由于“小金庫(kù)”成因復(fù)雜，隱蔽多端，綜合管理監(jiān)督部門因監(jiān)管范圍大而難以察覺(jué)。同時(shí)，對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的懲處是以罰代法，對(duì)濫發(fā)或揮霍的資金因難以追繳而不追繳，最終將違法和違紀(jì)的責(zé)任落在單位頭上，這就使“小金庫(kù)”的設(shè)立者感到違法成本小而“前腐后繼”。

二“、小金庫(kù)”的途徑和特性

（一）“小金庫(kù)”的途徑

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清查“小金庫(kù)”的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[1995]29號(hào)）和現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，“小金庫(kù)”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入單位賬薄的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

1.收入不入單位財(cái)務(wù)賬。常見(jiàn)表現(xiàn)手法有：一是利用單位有收費(fèi)權(quán)利，隨意放寬收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從監(jiān)管單位收取一定賬外資金，對(duì)這些收入隱瞞、截留不入賬。二是固定資產(chǎn)處置和清理、出租取得的收入不入賬。即把單位出租房屋、車輛、場(chǎng)地等所取得的收入和出售單位固定資產(chǎn)、邊角料等收入不入賬。三是財(cái)政補(bǔ)貼收入不入賬。主要是出口退稅、財(cái)政追加補(bǔ)貼等收入不入賬。四是經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入不入賬。五是其他收入不入賬。

2.虛列支出，虛報(bào)冒領(lǐng)套取現(xiàn)金。常見(jiàn)表現(xiàn)手法有：一是虛增經(jīng)費(fèi)支出，套取現(xiàn)金。二是虛列支出項(xiàng)目。將本應(yīng)收回的應(yīng)收賬款，作呆賬核銷或以對(duì)外投資、下?lián)芙?jīng)費(fèi)等名義虛列支出項(xiàng)目，套取現(xiàn)金。三是虛增成本。如虛列產(chǎn)品成本、在建工程成本和材料成本支出。

（二）“小金庫(kù)”的特性

1.使用性質(zhì)的違法性?！靶〗饚?kù)”多用于單位職工個(gè)人福利、補(bǔ)助、獎(jiǎng)金以及超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍解決單位公用費(fèi)用等“灰色消費(fèi)”，且相當(dāng)一部分用于滿足個(gè)別人的利益

2.存放形式的隱蔽性。從存放的形式看，它們大都存放在單位財(cái)務(wù)人員或其他個(gè)別人員手中，多以個(gè)人儲(chǔ)蓄名義的方式存放，或者存放在與本單位業(yè)務(wù)聯(lián)系密切的外單位。

3.參與人員的單一性。由于“小金庫(kù)”的用途有著不可告人的目的，故而只有極少數(shù)人知道、掌握、控制和使用。

4.開支和使用的隨意性與揮霍性。由于私設(shè)“小金庫(kù)”的用途就是濫發(fā)、私分、請(qǐng)客送禮、游山玩水以及為特殊人群“買單”等，故而其開支和使用基本上無(wú)所顧忌，存在較大的隨意性和揮霍性。

三、治理“小金庫(kù)”的必要性

“小金庫(kù)”的存在，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，削弱政府宏觀調(diào)控能力，是防礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定、危害黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的毒瘤；“小金庫(kù)”是滋生腐敗的土壤，它使國(guó)家、集體和群眾利益受到損害影響了干群關(guān)系，使群眾對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)喪失信心。

“小金庫(kù)”的治理工作是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是深化收入分配制度、財(cái)稅體制等改革的重要內(nèi)容是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的重大舉措，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、杜絕和根治“小金庫(kù)”的對(duì)策

（一）通過(guò)警示教育、普及法律法規(guī)知識(shí)，切實(shí)提高單位主管領(lǐng)導(dǎo)的法紀(jì)意識(shí)。充分利用報(bào)紙、廣播、電視等媒體廣泛開展“小金庫(kù)”違法性和危害性的專項(xiàng)教育活動(dòng)，強(qiáng)化宣傳教育，使單位主管領(lǐng)導(dǎo)真正在思想上認(rèn)清“小金庫(kù)”的嚴(yán)重危害性。讓他們克服僥幸心理，切實(shí)增強(qiáng)守法意識(shí)，使設(shè)立“小金庫(kù)”違紀(jì)、違法、易誘發(fā)職務(wù)犯罪的觀念深入人心，警鐘長(zhǎng)鳴，從思想深處筑牢拒腐防變的堤壩。

（二）加強(qiáng)職業(yè)道德教育，制定財(cái)務(wù)人員垂直管理制度，營(yíng)造良好的會(huì)計(jì)監(jiān)督環(huán)境。加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德教育，要嚴(yán)格遵守《會(huì)計(jì)法》，嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度處理賬務(wù)，不做假賬，對(duì)不合法的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行堅(jiān)決抵制，拒絕執(zhí)行。制定財(cái)務(wù)人員垂直管理制度，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的管理，特別是對(duì)其加強(qiáng)人生觀、世界觀、價(jià)值觀等方面的教育，營(yíng)造良好的會(huì)計(jì)監(jiān)督環(huán)境，支持會(huì)計(jì)人員依法從事會(huì)計(jì)工作。

（三）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制，徹底治理“小金庫(kù)”。各單位應(yīng)建立健全有效的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，按照不相容職務(wù)分離的原則，遵循內(nèi)部牽制思路，形成相互制衡機(jī)制，實(shí)行交叉控制，杜絕徇私舞弊，以及經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)的發(fā)生。具體措施有：強(qiáng)化單位預(yù)算控制重點(diǎn)完善預(yù)算審批制度、非稅收入管理制度以及企事業(yè)資產(chǎn)處置制度等，進(jìn)一步深化“收支兩條線”，對(duì)預(yù)算外收入要統(tǒng)籌使用，從根本上堵住滋生“小金庫(kù)”的渠道。強(qiáng)化單位主管領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)和責(zé)任機(jī)制，使之高度重視滋生“小金庫(kù)”的危害性。樹立全員責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化民主監(jiān)督職能，實(shí)行財(cái)務(wù)透明公開，從而鏟除滋生“小金庫(kù)”的溫床。

（四）加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)的重視程度和獎(jiǎng)勵(lì)力度。筆者認(rèn)為，把鼓勵(lì)職工群眾參與調(diào)查和監(jiān)督的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，不但能盡快查清“小金庫(kù)”的來(lái)龍去脈，而且可以形成遏制“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）加大查處力度，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制?！靶〗饚?kù)”之所以層出不窮，三令五申屢禁不止，是因?yàn)樗w福利’的外衣，卻掩蓋了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗和“集體腐敗”行為，掩蓋了巧立名目、變相貪污的本質(zhì)，所以根治“小金庫(kù)”工作要不斷加大執(zhí)法力度，對(duì)私設(shè)“小金庫(kù)”的行為，要堅(jiān)決查處，決不心慈手軟。要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)處罰、行政處罰、法律制裁和輿論監(jiān)督并重的處罰原則。在對(duì)違法違規(guī)單位進(jìn)行處理的同時(shí)，還要對(duì)有關(guān)行為人及單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，直至追究行政、刑事責(zé)任，讓違規(guī)者付出高額成本、沉重代價(jià)。積極運(yùn)用社會(huì)輿論工具，對(duì)查處的私設(shè)“小金庫(kù)”的問(wèn)題，在報(bào)刊上和屏幕上曝光，形成社會(huì)震動(dòng)效應(yīng)和威懾力量，真正使“小金庫(kù)”成為一個(gè)“禁區(qū)”，一道“高壓線”。