市場經(jīng)濟(jì)與法治——政府層面的法治

徐鳴明

一、引言

市場經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要一個統(tǒng)一、有序、公平和競爭的市場體系以及具有經(jīng)濟(jì)自由和思想自由的市場主體?？傊?，市場經(jīng)濟(jì)是崇尚自由和競爭、公平和有序的經(jīng)濟(jì)體制。自由和競爭、公平和有序都需要法律的保護(hù)，沒有約束的自由等于是沒有自由，沒有法律的約束，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的游戲規(guī)則不可能建立。美國是市場經(jīng)濟(jì)最完善的國家，主要得益于美國完善的法律體系。目前我國由于法律體系不健全，政府的權(quán)利過大，引起了許多政府管制的外部性，及政府官員尋租、腐敗的現(xiàn)象。錢穎一在北大中國企業(yè)論壇演講市場與法治時(shí)提出了法治的兩個含義，其中一個方面的含義就是要用法律來約束政府行為，他把這個層面的法治稱為依法治國。我認(rèn)為這個層面的法治更為重要，因?yàn)榱硪环矫娣ㄖ危▽κ袌鼋?jīng)濟(jì)主體行為的法律約束）的基礎(chǔ)，即法律的制定、監(jiān)督和執(zhí)行是由政府各個部門來完成的，如果政府本身行為都沒有健全的法律約束，那么制定出來的法律必定不會是一部良法，良法并不能總是讓行為人行為正確無誤和讓市場參與者能夠贏利的法律，而是能夠促進(jìn)和幫助行為人做出最理性的決策的法律，它永遠(yuǎn)不能代替行為人的決策。

二、市場經(jīng)濟(jì)與政府關(guān)系演變

早在18世紀(jì)亞當(dāng).斯密就提出：市場會自行達(dá)到帕累托最優(yōu)，政府不需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的唯一任務(wù)就是為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行維持秩序，所以基本上在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)里，一般均衡模型里面沒有政府。

但20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)大蕭條引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界對看不見的手的重新評價(jià)，并越來越重視政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，于是以凱恩斯為代表的、推崇政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯學(xué)派開始盛行，當(dāng)時(shí)由于政府采取了有效的財(cái)政和貨幣政策，美國經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，人們對政府也越來越相信，于是政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的干預(yù)力度也不斷加強(qiáng)。隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度加強(qiáng)，政府管制的外部性開始顯現(xiàn)，而且外部性現(xiàn)象越來越多，于是人們開始用法律來約束政府的權(quán)利，盡量使政府只管該管的事，而不該管的用法律條文明文規(guī)定不許政府插手干預(yù)，以確保市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境充滿競爭和自由，市場主體享有機(jī)會公平、經(jīng)濟(jì)自由和思想自由的權(quán)利。

一般經(jīng)濟(jì)學(xué)家在描述政府行為和市場經(jīng)濟(jì)是會對政府有3種假設(shè)：（1）政府是善意的而且是萬能的。（2）政府是善良的但政府能力有限。（3）政府是有個人私利的，而且其能力有限。事實(shí)上此種類型政府是現(xiàn)在確實(shí)存在的政府，我們不能把政府看成是無欲望的，只知道為民服務(wù)的機(jī)構(gòu)，政府官員本身的利益及與政府有關(guān)的利益集團(tuán)的利益，這些都說明我們要把政府看成一個理性經(jīng)濟(jì)行為人，又因?yàn)檎皇侨f能的，所以可以用法律來約束其行為選擇。如果政府是萬能的那么用法律也無法約束住政府的行為。目前，在我國政府雖然不是萬能，但其權(quán)利卻是非常大的，政府仍然主導(dǎo)著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。目前，在我國，由于政府權(quán)利過大，導(dǎo)致個人經(jīng)濟(jì)行為自由和人身自由的權(quán)力還沒有完全確立，很多時(shí)候，政府代替公民行使了經(jīng)濟(jì)行為自由和人身自由的權(quán)力，有些公民的自由權(quán)利成了政府官員手中的權(quán)力。正因?yàn)槲覈蓪φ畬用娴膱?zhí)行和監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致政府權(quán)力和一般市場主體的權(quán)力相差懸殊，引起了政府官員尋租和腐敗的行為，而市場主體的經(jīng)濟(jì)行為短期化，這對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善是極其不利的。不但損害了市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行所依賴的自由、公平、競爭、有序的環(huán)境，而且嚴(yán)重削弱了市場主體的積極性，不利于企業(yè)家精神的培養(yǎng)。

本文從以下4個方面來說明：目前，我國政府層面的法治是不健全的，現(xiàn)行的法律對政府層面的約束力太弱，這已經(jīng)嚴(yán)重危害了我國市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

1.我國的審批制度

我國的市場經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)采取漸近式改革逐步建立起來的，目前，力圖保持全國思想和行動的一致性還是國家治理中的一項(xiàng)重要任務(wù)，于是行政控制和組織控制一直延續(xù)到最底層，審批制就是在這種國家治理中應(yīng)運(yùn)而生。在我國做生意，不與政府打交道是不可能的，大小事情都要經(jīng)過政府部門的審批，在審批過程中，一方面，由于沒有對審批部門及其官員行為進(jìn)行嚴(yán)格的法律約束和監(jiān)督，引發(fā)政府官員尋租行為和腐?。涣硪环矫?，目前許多政府機(jī)構(gòu)辦事效率低下，一個項(xiàng)目審批要經(jīng)過好長一段時(shí)間，有可能導(dǎo)致市場主體錯過了最有利的投資時(shí)機(jī)，我們知道市場經(jīng)濟(jì)講究效率和機(jī)會，我國的審批制度影響了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。審批制度是政府及其官員的一項(xiàng)權(quán)力，目前對這項(xiàng)權(quán)力的法律約束和監(jiān)督力度不夠，所以應(yīng)當(dāng)對政府的這個權(quán)力進(jìn)行合理的制衡。

2.政府在教育行業(yè)的過度管制與推脫管理

我國在教育方面出現(xiàn)了該管不管，不該管的事情卻管得很嚴(yán)。一方面，在教育行業(yè)，我國的民辦學(xué)校是受到政府嚴(yán)格管制的，因?yàn)閾?dān)心民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量及其對公辦學(xué)校的負(fù)面影響，事實(shí)上目前我國公辦學(xué)校的教育水平有下降的趨勢，在招生方面仍存在歧視和暗箱操作等情況，之所以會出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)槲覈畬逃袠I(yè)管制太強(qiáng)，教育行業(yè)的市場化程度低。如果政府放松管制，鼓勵民辦學(xué)校的發(fā)展，對公辦學(xué)校和民辦學(xué)校一視同仁，那么我國的公辦學(xué)校就會有競爭壓力，從長遠(yuǎn)來看有助于促進(jìn)我國教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，政府把自己該管的事情卻推給了社會，對貧困山區(qū)的教育問題，由于市場選擇機(jī)制，農(nóng)村教育對市場主體來說是沒有利益的所以光靠市場資源配置機(jī)制資源是不會流向農(nóng)村，這時(shí)政府就必須出來解決市場外部性，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但我國政府卻把這個責(zé)任推向了社會，寄希望于希望工程。希望工程實(shí)施這么多年，雖然解決了一些貧困孩子的上學(xué)問題，但這必定不是長遠(yuǎn)之策，這對農(nóng)村教育體制的建立是起不到什么作用的，2005年政府提出了農(nóng)村免除教育費(fèi)的政策，但是光減免教育費(fèi)還不夠，還應(yīng)該提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量和教育環(huán)境，真正讓貧困山區(qū)的孩子享受到均等的教育機(jī)會，從而有助于提高我國全體國民的受教育水平，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供大量的優(yōu)秀人才。

3.政府經(jīng)營特許權(quán)

政府經(jīng)營特許權(quán)在我國很多行業(yè)中存在，特別是在市場存在外部性的情況下，這種特許權(quán)就會出現(xiàn)，像排污許可證、出口許可證、以及在進(jìn)行出租車行業(yè)的經(jīng)營許可證等，這些都會使政府獲得特許權(quán)的壟斷經(jīng)營權(quán)。由于市場的外部性，政府獲得特許權(quán)的壟斷經(jīng)營權(quán)是符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的，但是我國政府在經(jīng)營特許權(quán)時(shí)卻產(chǎn)生了對市場經(jīng)濟(jì)有害的行為。一般世界上各國政府都是將特許權(quán)賣給直接經(jīng)營者，而我國政府在有些時(shí)候卻不是賣給直接經(jīng)營者。例如出租車行業(yè)，北京市政府就沒有公開拍賣出租車行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，而是把特許權(quán)交給了出租車汽車公司，事實(shí)上出租車公司把特許經(jīng)營權(quán)賣給了司機(jī)個人，使我國市場主體由于人為造成的地位懸殊現(xiàn)象更嚴(yán)重，同時(shí)為政府官員的尋租行為和腐敗又創(chuàng)造了機(jī)會，又加劇了我國資源配置的人為化，出現(xiàn)了政府與企業(yè)關(guān)系的扭曲。為了獲得特許權(quán)，企業(yè)行為就必須迎合政府的要求，于是作為市場主要主體的企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)力被削弱。目前，我國政府經(jīng)營特許權(quán)的自由裁量權(quán)力過大，主要是我國政府層面的法治機(jī)制存在缺陷。這會使我國市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中總會出現(xiàn)資源浪費(fèi)和市場主體行為短期化，整個市場環(huán)境缺乏誠信和公平。

4.政府部門違約行為

在90年代中期，歐洲的經(jīng)濟(jì)增長有2/3來自現(xiàn)有企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，剩下的1/3來自于新建立起來的企業(yè)。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家福山認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)的增長，主要是靠企業(yè)數(shù)量的增長而不是企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，關(guān)鍵是因?yàn)橹袊鐣且粋€低信任度的社會。缺乏誠信機(jī)制的社會阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭，會加大市場的不確定性，無法形成市場經(jīng)濟(jì)主體之間的重復(fù)博弈從而降低了市場經(jīng)濟(jì)主體之間合作積極性，有效的市場經(jīng)濟(jì)是合作的經(jīng)濟(jì)。那么我國社會的信譽(yù)機(jī)制為什么建立不起來呢？主要有兩個原因：（1）政府的政策制定缺乏核心定位，總是存在腳痛醫(yī)腳，頭痛醫(yī)頭的情況，于是引起政府政策搖擺不定。（2）政府違約行為。2000年7月《東方時(shí)空》報(bào)導(dǎo)過一起政府部門之間因?yàn)槔嬷疇幎l(fā)的爭議。政府部門之間的爭議最終受害人當(dāng)然是市場主體。因?yàn)檎块T之間爭議導(dǎo)致公共服務(wù)無人提供，而市場主體已經(jīng)為該公共品或服務(wù)支付了費(fèi)用，所以不管出于什么原因，政府部門必須按約定提供相應(yīng)的服務(wù)。政府部門不能按時(shí)提供服務(wù)，不僅是失職，而且是違約行為，應(yīng)該為對市場主體造成的損失支付違約金。但我國法律對政府違約行為卻沒有約束，對于政府這種違約行為，政府部門是不需要支付違約金的，違約不用補(bǔ)償必然導(dǎo)致政府違約行為普遍性，這對社會規(guī)則的建立和秩序的形成是極其不利的。

以上4個方面只是目前我國政府行為不當(dāng)?shù)囊恍〔糠?，我國政府的行政能力很?qiáng)，但是對政府行為法律約束力卻很弱，引起市場主體的行為選擇空間縮小，資源配置人為化現(xiàn)象嚴(yán)重，這些都會阻礙我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四、小結(jié)

改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)在我國取得了很大的進(jìn)步，也為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)，但是在市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展的過程中，遇到了許多問題，尤其是我國政府的過度干預(yù)或不適當(dāng)干預(yù)造成了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低效率，市場外部性和政府干預(yù)外部性現(xiàn)象經(jīng)常同時(shí)存在。因?yàn)檎晕沂跈?quán)和自我裁量空間太大，削弱了市場主體的經(jīng)濟(jì)行為和人身自由，在我國出現(xiàn)了許多“非法”生存，像民間金融是“非法”、農(nóng)民在城市的生存和活動是“非法”、做小生意的小商販影響了市容所以也是“非法”等等“非法”生存。“非法”生存在我國比比皆是，這是我國政府權(quán)力大的一個很好的寫照。為了激發(fā)市場主體的積極性和經(jīng)濟(jì)行為的長期性，同時(shí)為了促進(jìn)市場規(guī)則的建立和秩序的形成，對我國政府層面的法治一定要重視起來，推進(jìn)我國民主憲政建設(shè)，特別要加強(qiáng)對公共權(quán)力和最高權(quán)力的監(jiān)督和制衡。