關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

韋素華

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀

1.財(cái)政收入規(guī)模小，財(cái)源乏力

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國(guó)家和地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了持續(xù)，快速、穩(wěn)定、增長(zhǎng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身造血功能較差，處于先天不足狀態(tài)，財(cái)源總量有限，穩(wěn)定性差，收入結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)源建設(shè)相對(duì)滯后。據(jù)調(diào)查，2008年河南永城鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力為15195萬元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出為22471萬元。其中收支平衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有3個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)10%，收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有26個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)90%。

2.財(cái)政支出壓力大，收支行為不規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，必須履行政府的職能，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，特別是為滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施方面投入較多，而2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入與其擔(dān)負(fù)管理基層任務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)有較大的差距，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益增長(zhǎng)支出需要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)源現(xiàn)狀的不相適應(yīng)，由于預(yù)算收入小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出面臨巨大壓力，承擔(dān)基層政府責(zé)任的公共支出超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力。

3.負(fù)責(zé)面廣，債務(wù)量大

自市鄉(xiāng)財(cái)政“分灶吃飯”以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配財(cái)力不斷減少，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)了部分人員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位供養(yǎng)人員仍居高不下，超編嚴(yán)重，且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又需要吸納新的人才，如教師、醫(yī)療技術(shù)人員、計(jì)算機(jī)人員，農(nóng)、林、牧、漁等技術(shù)人員。這樣使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的人員經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期居高，再加上歷史債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多年的“寅吃卯糧”，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債累累。沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)不僅弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，還使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下運(yùn)行。

4.資金管理混亂，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于支出壓力，胡拉亂借用于行政支出或發(fā)放工資，甚至截留、挪用項(xiàng)目資金、專項(xiàng)資金用于行政支出的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于財(cái)務(wù)管理制度不健全，內(nèi)部控制不嚴(yán)密，監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致資金管理漏洞多，資金使用效益低下。

二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

一是政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的直接調(diào)控力度減弱，農(nóng)民生產(chǎn)什么，怎樣生產(chǎn)，主要是依靠農(nóng)業(yè)技術(shù)部門和農(nóng)民自身對(duì)市場(chǎng)行情的判斷而自由選擇，但由于受市場(chǎng)的變化不確定影響，加之農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期較長(zhǎng)、單個(gè)農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)判斷力的不準(zhǔn)確性等因素的變化，往往會(huì)失去較多的機(jī)遇。形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無序性，政府又不能象計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期指導(dǎo)農(nóng)民的單一糧食生產(chǎn)一樣，管種管收管賣，因?yàn)檎彩艿赜?、信息和把握市?chǎng)供求能力的限制，不便指揮農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民生產(chǎn)逐漸失去了對(duì)政府的依賴性，政府長(zhǎng)期以來也找不到與農(nóng)民利益的結(jié)合點(diǎn)，有心幫助農(nóng)民脫貧致富，但經(jīng)常又只能作一些邊緣性的工作。

二是農(nóng)民傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意識(shí)，普遍左右著現(xiàn)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如今，在農(nóng)民中有兩種普遍的極端現(xiàn)象，一種是老一代農(nóng)民無進(jìn)取心理，認(rèn)為此生以溫飽為足，只要不象過去鬧饑荒就滿足了；另一種是新一代農(nóng)民身份的年輕人的棄農(nóng)心理，不甘愿守著一方黃土聊過此生，因此，沒有人才的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上發(fā)展不快就再正常不過了。

三是家庭聯(lián)產(chǎn)承包導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性，使規(guī)模經(jīng)營(yíng)和整體農(nóng)業(yè)的效益發(fā)揮不出來。國(guó)家雖然制定出臺(tái)了完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包政策，對(duì)農(nóng)村集體土地的科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)給了較好的政策環(huán)境，但由于農(nóng)業(yè)比較效益的劣勢(shì)和農(nóng)民傳統(tǒng)的民以（糧）食為天的思想禁錮，短期內(nèi)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和土地集約化的局面難于形成。

四是農(nóng)民普遍對(duì)自身的將來持非樂觀的態(tài)度，即經(jīng)濟(jì)心理沉悶。如獨(dú)生子女、養(yǎng)老、醫(yī)療、天災(zāi)人禍等方面經(jīng)常處于孤苦無援的境地。農(nóng)民人均有限的土地雖然不能實(shí)現(xiàn)他們的致富夢(mèng)想，卻也是農(nóng)民唯一的救命稻草。這就是新老兩代農(nóng)民的心理：既感到種田無望，又得牢牢守住一畝三分地。筆者曾到一個(gè)山區(qū)村民小組調(diào)查，該村的青壯年全部有在外打工的歷史。有的長(zhǎng)年在外，有的則在農(nóng)閑時(shí)節(jié)就近做臨工。責(zé)任田一般臨時(shí)轉(zhuǎn)給別人耕種；有時(shí)候還找不到承租者，只好荒閑著，但退掉責(zé)任田是萬萬不可的，因?yàn)樵谒麄兛磥硗獬龃蚬げ皇且婚L(zhǎng)久的生計(jì)，或者外面工作不好找了，或者老了不能外出打工了，土地就是他們的“養(yǎng)老金”。

五是農(nóng)業(yè)為政府提供的財(cái)力越來越少，政府工作的主要精力正在或已經(jīng)轉(zhuǎn)移。農(nóng)村稅費(fèi)改革使農(nóng)業(yè)實(shí)際稅負(fù)減少，三提五統(tǒng)沒有了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)的發(fā)展似乎不再以農(nóng)村為依靠，鄉(xiāng)政府工作重點(diǎn)也發(fā)生轉(zhuǎn)移。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有財(cái)力基礎(chǔ)是無法保證的。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（一）改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制勢(shì)在必行

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需要，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制勢(shì)在必行。

1.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)痛點(diǎn)。長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有事權(quán)沒有財(cái)權(quán)，再加上縣級(jí)財(cái)政困難，盡管近年來中央財(cái)政拿出資金通過“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”的形式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，發(fā)揮了積極作用，但現(xiàn)實(shí)表明，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難問題并沒有從根本上得到解決，導(dǎo)致很多服務(wù)難以開展。要清晰劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，需要進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，明確縣鄉(xiāng)財(cái)政的事權(quán)、職責(zé)及其收入范圍，從而從根本上理順縣鄉(xiāng)財(cái)政與上級(jí)財(cái)政的分配關(guān)系，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)建一個(gè)更有利的平臺(tái)。

2.滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是提供公共物品和服務(wù)。從國(guó)際上其它發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展歷程來看，一國(guó)的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡階段，也是該國(guó)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求快速擴(kuò)張的時(shí)期。這一時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的提高。盡管我國(guó)農(nóng)村居民的人均GDP還沒有達(dá)到1000美元，但是大多數(shù)農(nóng)民在滿足了吃穿的溫飽需求后已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向?qū)逃⑿l(wèi)生、文化等社會(huì)性公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生在很大程度上依賴各級(jí)財(cái)政的投入，這對(duì)各級(jí)財(cái)政特別是農(nóng)村基層財(cái)政提出了更高的要求。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，難以滿足農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要，盡管中西部部分地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支出點(diǎn)總支出的比重高達(dá)80%，但這并非公共財(cái)政意義上的公共支出結(jié)構(gòu)，而是惡化的“吃飯財(cái)政”。所以，解決基層財(cái)力不足與農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給短缺還需跳出“就公共產(chǎn)品論公共產(chǎn)品”的圈子，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革來實(shí)現(xiàn)真正意義上的基層財(cái)政公共支出內(nèi)涵。

3.深化農(nóng)村綜合配套改革的需要

農(nóng)村綜合配套改革是一次農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的大調(diào)整，目的是通過對(duì)原有的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)制度進(jìn)行改革，理順國(guó)家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其利”。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革，2006年免征農(nóng)業(yè)稅，國(guó)家還在生產(chǎn)領(lǐng)域給予種糧農(nóng)民一系列的直接補(bǔ)貼。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要

在城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村與城市相銜接的橋頭堡，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，在實(shí)現(xiàn)全面小康的建設(shè)中，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與進(jìn)步方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)擔(dān)負(fù)著重要使命，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是政府職能實(shí)現(xiàn)的重要保障。因此，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，逐步建立并完善農(nóng)村公共財(cái)政框架體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷加強(qiáng)財(cái)政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持力度，增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作職能

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一個(gè)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)組織，農(nóng)村社會(huì)生活需要一個(gè)緊密有序的社會(huì)環(huán)境，國(guó)家需要建立一個(gè)良好的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，政府需要尋到一條與農(nóng)民相關(guān)的利益連線，以此來調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。本著一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門要增強(qiáng)溝通、交流、協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政所的領(lǐng)導(dǎo)，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)工作，為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)作貢獻(xiàn)。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要更進(jìn)一步地做好糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)、契稅、耕地占用稅、農(nóng)村醫(yī)療、低保等各項(xiàng)具體工作，以更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)做好服務(wù)“三農(nóng)”的工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支持，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展。

2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制建設(shè)

（1）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式。作為我國(guó)推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革和深化財(cái)稅體制改革的重要組成部分，必須加快推進(jìn)“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制改革。

（2）堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”機(jī)制。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，上級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分割財(cái)力時(shí)要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)多留余地，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況及發(fā)展水平明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)，特別是對(duì)農(nóng)村社會(huì)公益性服務(wù)項(xiàng)目的確定，要從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，要做到因地制宜，科學(xué)合理，項(xiàng)目明確，滿足農(nóng)村公益性服務(wù)的要求。

（3）加大轉(zhuǎn)移支付力度。轉(zhuǎn)移支付是貫徹國(guó)家政策意圖、平衡地方財(cái)力、緩解基層財(cái)政困難的重要措施。

3.規(guī)范資金管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理水平

（1）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)工作流程。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有序管理，縣財(cái)政局應(yīng)統(tǒng)一制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程、管理制度及崗位職責(zé)，做到程序合理，易于操作，責(zé)任明確。特別要強(qiáng)化預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算約束；同時(shí)，加強(qiáng)債務(wù)債權(quán)管理，規(guī)范理財(cái)行為。

（2）規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算。一是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員的隊(duì)伍建設(shè)，重視相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算；二是實(shí)現(xiàn)報(bào)表、賬簿、憑證、粘貼單、科目的統(tǒng)一；三是整理歸集會(huì)計(jì)檔案，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理；四是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，采取單位報(bào)賬制，取消鄉(xiāng)政府各站所、中小學(xué)、行政村的會(huì)計(jì)崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下所有會(huì)計(jì)核算全部集中在鄉(xiāng)財(cái)政所進(jìn)行，分單位設(shè)賬。