加強(qiáng)鐵路局技術(shù)規(guī)章管理問(wèn)題的探討

薛坤斌 上海鐵路局總工程師室

鐵路技術(shù)規(guī)章是指鐵道部、鐵路局、站段制定的涉及技術(shù)裝備、行車組織、信號(hào)顯示等技術(shù)管理方面的一系列規(guī)定的總稱。鐵路具有高度集中、半軍事化、各個(gè)工作環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、協(xié)同動(dòng)作的特點(diǎn)，這決定了鐵路技術(shù)規(guī)章是鐵路運(yùn)輸企業(yè)為了安全、正點(diǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效完成運(yùn)輸任務(wù)，組織生產(chǎn)活動(dòng)，約束經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范和準(zhǔn)則。在鐵路運(yùn)輸企業(yè)管理中，技術(shù)規(guī)章制度管理屬于技術(shù)管理的范疇。在生產(chǎn)過(guò)程中，正確、合理地制定規(guī)章制度，科學(xué)、規(guī)范地管理規(guī)章制度，全面有效地實(shí)施規(guī)章制度，是鐵路運(yùn)輸企業(yè)技術(shù)管理的主要任務(wù)。

在鐵路運(yùn)輸中，有關(guān)單位、部門和職工，必須嚴(yán)格執(zhí)行鐵路技術(shù)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，才能實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸安全正點(diǎn)、方便快捷、高速高效的目標(biāo)。因此，按照“高標(biāo)準(zhǔn)、講科學(xué)、不懈怠”的基本要求，積極探索鐵路運(yùn)輸?shù)膬?nèi)在規(guī)律，進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路技術(shù)規(guī)章的管理，建立科學(xué)嚴(yán)密、統(tǒng)一規(guī)范、動(dòng)態(tài)優(yōu)化、具體可行的技術(shù)規(guī)章體系，確保技術(shù)規(guī)章的科學(xué)性、先進(jìn)性及實(shí)施中的權(quán)威性、實(shí)效性，是確保鐵路運(yùn)輸安全的前提和基礎(chǔ)，也是衡量鐵路運(yùn)輸企業(yè)管理水平的重要標(biāo)志。

1 鐵路技術(shù)規(guī)章管理現(xiàn)狀分析

1.1 面臨的形勢(shì)和任務(wù)

2004年以來(lái)，全國(guó)鐵路系統(tǒng)安排了110項(xiàng)重大科研課題，開(kāi)展高速鐵路技術(shù)創(chuàng)新工作。通過(guò)大量工程試驗(yàn)和實(shí)踐，形成了具有世界先進(jìn)水平的中國(guó)高速鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和成套工程技術(shù)。圍繞京津城際鐵路，鐵路部門側(cè)重研究高速鐵路系統(tǒng)設(shè)計(jì)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系、系統(tǒng)兼容匹配和接口技術(shù)、系統(tǒng)總體聯(lián)調(diào)聯(lián)試技術(shù)、系統(tǒng)綜合仿真技術(shù)、系統(tǒng)集成管理和質(zhì)量控制技術(shù)。圍繞武廣鐵路客運(yùn)專線，鐵路部門組織了重大工程科研攻關(guān)和再創(chuàng)新工作，開(kāi)展了客運(yùn)專線路基填筑技術(shù)、大跨橋梁和特長(zhǎng)隧道修建技術(shù)、無(wú)砟軌道技術(shù)、大型客站、施工裝備等科研工作。目前，包括京滬高速鐵路等在建鐵路重點(diǎn)工程有277項(xiàng)，一大批重點(diǎn)工程將陸續(xù)完工，開(kāi)工建設(shè)的客運(yùn)專線及城際鐵路項(xiàng)目已超過(guò)40項(xiàng)，建設(shè)規(guī)模超過(guò)10000km。今年全國(guó)投產(chǎn)鐵路新線將達(dá)5600km，我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到86000km，居世界第二位。到2012年，我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到110000km，電氣化率、復(fù)線率將達(dá)到50%，以“四縱四橫”客運(yùn)專線為骨架的高速鐵路里程達(dá)到13000km，建成長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)及其他城市密集地區(qū)的城際鐵路系統(tǒng)，形成以北京為中心到全國(guó)絕大部分省會(huì)城市的1h至8h交通圈；以上海、鄭州、武漢、廣州、西安、成都、沈陽(yáng)等中心城市與周邊城市0.5h至1h的交通圈，輻射我國(guó)70%的50萬(wàn)人口以上的城市，覆蓋人口達(dá)7億多。屆時(shí)，發(fā)達(dá)完善的鐵路網(wǎng)初具規(guī)模，鐵路運(yùn)輸瓶頸制約基本緩解，人民群眾將享受到更加安全、快捷、方便、優(yōu)質(zhì)的運(yùn)輸服務(wù)。

這種大力發(fā)展高速鐵路的特點(diǎn)就是：立足高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)世界先進(jìn)水平，堅(jiān)持以我為主，自主創(chuàng)新，把原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，全面掌握先進(jìn)的核心技術(shù)，形成具有中國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高速鐵路技術(shù)體系。具體來(lái)說(shuō)，線路、橋梁、隧道、涵洞等工程技術(shù)，以原始創(chuàng)新為主，形成完全獨(dú)立的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)；通信、信號(hào)、牽引供電系統(tǒng)，堅(jiān)持系統(tǒng)集成創(chuàng)新，形成滿足我國(guó)客運(yùn)專線系統(tǒng)集成的標(biāo)準(zhǔn)和要求；運(yùn)營(yíng)調(diào)度和旅客服務(wù)系統(tǒng)，堅(jiān)持自主創(chuàng)新，適應(yīng)我國(guó)客運(yùn)專線運(yùn)營(yíng)要求；高速動(dòng)車組，按照“引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，聯(lián)合設(shè)計(jì)生產(chǎn)，打造中國(guó)品牌”的要求，通過(guò)引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)具有世界先進(jìn)水平的客運(yùn)動(dòng)車組的國(guó)產(chǎn)化。

在動(dòng)車組技術(shù)、列控系統(tǒng)技術(shù)、軌道高平順、高穩(wěn)定技術(shù)、大斷面隧道建造技術(shù)、牽引供電技術(shù)、現(xiàn)代化客運(yùn)樞紐建設(shè)技術(shù)等許多方面的創(chuàng)新突破，大大豐富和完善了我國(guó)高速鐵路建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)于提升我國(guó)高速鐵路建設(shè)水平，順利完成京滬高速鐵路等其他客運(yùn)專線建設(shè)任務(wù)，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率地建成我國(guó)鐵路快速客運(yùn)網(wǎng)具有重要意義。這些新技術(shù)、新設(shè)備的廣泛運(yùn)用，使鐵路技術(shù)規(guī)章管理面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何用好、管好這些新設(shè)備，使廣大職工在作業(yè)中有章可依，建立健全完善的技術(shù)規(guī)章體系，是實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸安全、方便、快捷、高效目標(biāo)的關(guān)鍵。

1.2 技術(shù)規(guī)章管理存在的問(wèn)題

1.2.1 技術(shù)規(guī)章管理尚不能完全適應(yīng)路局直管體制的要求

2005年鐵道部實(shí)施撤銷分局，實(shí)行鐵路局直接管理站段的管理體制改革，這直接導(dǎo)致技術(shù)規(guī)章管理由原來(lái)的鐵道部、路局、分局、站段四級(jí)管理模式，變?yōu)殍F道部、路局、站段三級(jí)管理模式。此外，為加強(qiáng)客運(yùn)專線技術(shù)規(guī)章管理，鐵道部要求客運(yùn)專線技術(shù)規(guī)章實(shí)行鐵道部和鐵路局二級(jí)管理，規(guī)定“客運(yùn)專線的技術(shù)規(guī)章由鐵道部和鐵路局兩級(jí)統(tǒng)一制定、發(fā)布”。這些管理要求的變化，對(duì)鐵路局層面的技術(shù)規(guī)章管理工作提出了更高的要求。在分局管理期間，路局除制定《行車組織規(guī)則》外，大部分技術(shù)規(guī)章只作原則性規(guī)定，具體實(shí)施細(xì)則等技術(shù)規(guī)章，都由各分局結(jié)合實(shí)際制定。路局直管站段以后，雖然路局根據(jù)鐵道部規(guī)章，制定了一些實(shí)施細(xì)則，但受管轄范圍廣，設(shè)備種類多等因素的制約，仍然存在“細(xì)則不細(xì)”的問(wèn)題，很多具體規(guī)定仍然需要站段進(jìn)行補(bǔ)充完善。站段在制定規(guī)章的規(guī)程中，為了工作方便，往往降低要求，為部分違章作業(yè)“開(kāi)口”，造成規(guī)章制度“參水”，消弱了技術(shù)規(guī)章的權(quán)威性。

1.2.2 專業(yè)規(guī)章之間不協(xié)調(diào)

各部門在貫徹鐵道部基本規(guī)章的基礎(chǔ)上，相繼結(jié)合本部門工作的特點(diǎn)，相繼制定了一些專業(yè)技術(shù)規(guī)章。但由于缺乏溝通或者對(duì)規(guī)章含義理解不同，各專業(yè)規(guī)章之間存在相互矛盾和抵觸的情況，如鐵道部要求客運(yùn)專線所有檢查、檢測(cè)作業(yè)均應(yīng)納入“天窗”點(diǎn)內(nèi)進(jìn)行，但工務(wù)規(guī)章卻規(guī)定允許部分作業(yè)項(xiàng)目可以在“天窗”點(diǎn)外進(jìn)行，明顯違反鐵道部有關(guān)規(guī)定。

1.2.3 員工素質(zhì)不能完全適應(yīng)

隨著客運(yùn)專線的開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，許多新技術(shù)、新設(shè)備被廣泛使用，鐵路員工素質(zhì)不高，不能適應(yīng)修管用要求的問(wèn)題愈加突出。一是職工老化現(xiàn)象嚴(yán)重，關(guān)鍵崗位出現(xiàn)年齡斷層，如車站值班員崗位，50歲以上職工已占崗位總?cè)藬?shù)的72%。二是文化結(jié)構(gòu)不合理，全局大專以上人員僅占職工總數(shù)的12%。三是職工對(duì)崗位自學(xué)成材缺乏積極性，缺乏學(xué)技練功的良好氛圍。四是日常培訓(xùn)效果有待提高。這些因素都直接影響到技術(shù)規(guī)章的執(zhí)行效果。

1.2.4 日常檢查制度不落實(shí)

對(duì)技術(shù)規(guī)章現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行情況實(shí)施跟蹤檢查，是確保規(guī)章準(zhǔn)確執(zhí)行，對(duì)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)中的不安全行為和因素及時(shí)糾正的手段。但由于缺乏有效的檢查制度或者檢查制度未能得到有效落實(shí)，導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)作業(yè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)和管理上存在的傾向性問(wèn)題，未能及時(shí)制定有效安全卡控措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在發(fā)生的鐵路交通事故中，80%以上的責(zé)任事故都是因?yàn)檫`章作業(yè)造成的。

1.2.5 技術(shù)規(guī)章日常管理不到位

一是技術(shù)規(guī)章制度歸口管理部門的職責(zé)不明確，單位內(nèi)各部門對(duì)技術(shù)規(guī)章制度的修訂立廢的分工不清晰。二是對(duì)技術(shù)規(guī)章沒(méi)有明確的管理辦法，未明確歸口管理部門，還有的站段規(guī)定歸口管理部門為辦公室，不符合技術(shù)規(guī)章管理要求。三是技術(shù)規(guī)章定期清理制度未落實(shí)，未定期發(fā)文公布有效技術(shù)規(guī)章目錄。四是技術(shù)規(guī)章制定不規(guī)范，以紀(jì)要或通報(bào)等形式發(fā)布技術(shù)規(guī)章，不符合技術(shù)規(guī)章制度要求。

2 對(duì)策措施與建議

（1）技術(shù)規(guī)章的制定必須以有關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，以標(biāo)準(zhǔn)和試驗(yàn)驗(yàn)證為支撐，以確保提速安全為重點(diǎn)，分系統(tǒng)、分層次建立并完善各項(xiàng)技術(shù)規(guī)章，形成“科學(xué)嚴(yán)密、統(tǒng)一規(guī)范、動(dòng)態(tài)優(yōu)化、具體可行”的技術(shù)規(guī)章保障體系。

科學(xué)嚴(yán)密，就是結(jié)合新技術(shù)、新設(shè)備大量運(yùn)用的實(shí)際，從理論到實(shí)踐，深入進(jìn)行科研論證，確保各項(xiàng)規(guī)章制度經(jīng)得起運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的檢驗(yàn)。統(tǒng)一規(guī)范，就是以基本規(guī)章為基準(zhǔn)，建立覆蓋各專業(yè)、各層面的專業(yè)規(guī)章、技術(shù)文件、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)程序，形成統(tǒng)一、規(guī)范、完備的規(guī)章制度體系。動(dòng)態(tài)優(yōu)化，就是根據(jù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)組織的變化要求和運(yùn)輸安全工作實(shí)際需要，及時(shí)廢止、修訂和補(bǔ)充完善各項(xiàng)規(guī)章制度和辦法，確保各項(xiàng)規(guī)章制度具有較強(qiáng)的時(shí)效性和指導(dǎo)性。具體可行，就是依據(jù)基本規(guī)章制度，每個(gè)層次、各個(gè)系統(tǒng)制訂出明確、具體、細(xì)化的規(guī)章制度，確保落實(shí)到一線、落實(shí)到崗位。

（2）以基本規(guī)章制度為主干，建立覆蓋各專業(yè)、各層面的專業(yè)規(guī)章制度，形成統(tǒng)一、規(guī)范、完備的技術(shù)規(guī)章體系。

在技術(shù)規(guī)章制度體系中，下級(jí)規(guī)章制度必須服從上級(jí)規(guī)章制度，同一層面專業(yè)規(guī)章制度必須服從基本規(guī)章制度。專業(yè)規(guī)章制度之間必須協(xié)調(diào)一致，不得相互抵觸，不得影響相關(guān)作業(yè)單位的作業(yè)過(guò)程及其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)時(shí)間。特殊情況下，下級(jí)技術(shù)規(guī)章必須“突破”上級(jí)技術(shù)規(guī)章時(shí)，必須執(zhí)行“先報(bào)批，再執(zhí)行”的原則。

（3）堅(jiān)持從全路、全局出發(fā)，堅(jiān)持安全、效率、效益統(tǒng)一的原則，滿足合理的運(yùn)輸生產(chǎn)要求，發(fā)揮設(shè)備潛能，實(shí)現(xiàn)最大效能，確保運(yùn)輸安全。結(jié)合新技術(shù)、新設(shè)備大量運(yùn)用的實(shí)際，從理論到實(shí)踐，深入進(jìn)行科研論證，確保各項(xiàng)規(guī)章制度經(jīng)得起運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的檢驗(yàn)。

新技術(shù)、新設(shè)備（包括改造后的設(shè)備）投入使用前，設(shè)備管理單位必須提供規(guī)范、完整的設(shè)備使用說(shuō)明和有關(guān)安全生產(chǎn)要求。使用單位必須編制具體操作使用辦法和有關(guān)規(guī)定報(bào)鐵路局，經(jīng)有關(guān)業(yè)務(wù)部門審批后納入《站細(xì)》、《段細(xì)》。設(shè)備管理單位應(yīng)制定并嚴(yán)格施行新技術(shù)、新設(shè)備的養(yǎng)護(hù)維修管理辦法。新技術(shù)、新設(shè)備尚無(wú)維修、管理、使用辦法的，由設(shè)備推廣部門依據(jù)設(shè)備技術(shù)資料提出修管用辦法，經(jīng)主管業(yè)務(wù)部門批準(zhǔn)后，在設(shè)備投入使用前公布實(shí)施。

部、局新頒布技術(shù)規(guī)章以及行車設(shè)備和技術(shù)條件變化后，各單位應(yīng)根據(jù)行車組織和安全生產(chǎn)的需要，結(jié)合實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步補(bǔ)充完善技術(shù)規(guī)章，使之更加具有可操作性。

（4）根據(jù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)組織的變化和運(yùn)輸安全工作實(shí)際，應(yīng)及時(shí)廢止、修訂和補(bǔ)充完善各項(xiàng)技術(shù)規(guī)章，確保技術(shù)規(guī)章具有較強(qiáng)的時(shí)效性和指導(dǎo)性。在技術(shù)規(guī)章制度起草過(guò)程中應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究，廣泛征求有關(guān)單位、部門和專家的意見(jiàn)，必要時(shí)進(jìn)行試驗(yàn)驗(yàn)證。根據(jù)有關(guān)意見(jiàn)和試驗(yàn)驗(yàn)證情況，經(jīng)協(xié)調(diào)、平衡、歸納，對(duì)技術(shù)規(guī)章進(jìn)行修改，重要的技術(shù)規(guī)章還應(yīng)組織技術(shù)審查。

（5）技術(shù)規(guī)章的審批實(shí)行責(zé)任簽認(rèn)制度。凡涉及技術(shù)規(guī)章制度的起草、核稿、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)，從起草部門起草人開(kāi)始必須層層實(shí)名簽認(rèn)，按管理權(quán)限嚴(yán)格實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)簽名負(fù)責(zé)制，做到分工明確，責(zé)任落實(shí)。

技術(shù)規(guī)章的建立、補(bǔ)充、修改、廢止及解釋，遵循“誰(shuí)制定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。因規(guī)章制度錯(cuò)誤直接造成事故的，按《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定處理。對(duì)技術(shù)規(guī)章修訂、補(bǔ)充的文件應(yīng)以技術(shù)規(guī)章發(fā)布部門或單位的名義行文。

（6）技術(shù)規(guī)章的實(shí)施要形成檢查監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制和失職追究制度。加強(qiáng)技術(shù)規(guī)章制度的檢查監(jiān)督，路局和站段要定期對(duì)技術(shù)規(guī)章的管理進(jìn)行全面檢查，對(duì)技術(shù)規(guī)章制度修改完善不及時(shí)、細(xì)化措施不具體、配備保管不全、貫徹執(zhí)行不到位等問(wèn)題組織整改和糾正，檢查結(jié)果應(yīng)納入安全評(píng)估和績(jī)效考核內(nèi)容。

（7）加強(qiáng)對(duì)技術(shù)規(guī)章的宣傳貫徹、培訓(xùn)和考核，確保職工準(zhǔn)確、熟練掌握相關(guān)內(nèi)容。對(duì)有效的技術(shù)規(guī)章實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，制定公布新規(guī)章制度的同時(shí)，要廢止與其相抵觸的或重復(fù)的規(guī)定。每年定期公布有效文件目錄，并在鐵路辦公信息系統(tǒng)網(wǎng)上建立技術(shù)規(guī)章制度電子文件庫(kù)，方便干部職工查詢和使用。