《國際海事調(diào)查規(guī)則》生效后對中國海事調(diào)查體制改革的思考

文／樊 江

Vessel Traffic Service Center of Dalian Marine Safety Administration

一、規(guī)則的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

規(guī)則包括前言、第一部分總則（第1～3章）、第二部分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（第4～14章）、第三部分推薦做法（第15～26章），其中第一部分和第二部分是強(qiáng)制性要求，第三部分是建議性要求，但是應(yīng)盡可能滿足其要求。

（一）規(guī)則強(qiáng)調(diào)安全調(diào)查的目的是防止事故再次發(fā)生

規(guī)則首先提出了海事安全調(diào)查的目的不是分?jǐn)傔^失或者確定責(zé)任，相反，是為了防止今后發(fā)生海上事故。綜觀當(dāng)今世界的海事調(diào)查的性質(zhì)，無論其名稱如何稱謂，總體上都是兩種性質(zhì)的海事調(diào)查：一種是以調(diào)查事故發(fā)生的根本原因?yàn)槟康?，分析影響事故發(fā)生的各種因素，包括外在因素、內(nèi)在因素、人為因素等，以期找到防止事故發(fā)生的措施，這種事故調(diào)查的性質(zhì)是安全調(diào)查；另外一種就是以判明事故方的責(zé)任為目的，分析事故發(fā)生的原因是為了在事故責(zé)任的判定中決定責(zé)任方的錯誤比例，這種事故調(diào)查有行政性質(zhì)，或者民事或刑事調(diào)查的一部分。很顯然，規(guī)則所要求進(jìn)行的調(diào)查是一種安全調(diào)查。為了體現(xiàn)事故調(diào)查的技術(shù)特征，而非行政特征，規(guī)則所稱的海上事故或者事件不包括有意對船舶、人員或環(huán)境安全造成危害或者破壞的故意行為或疏忽。因此，船舶沒有遵守有關(guān)的法律規(guī)定，且明知故犯造成的海上事故或者事件，是不在安全調(diào)查的范圍之列的。如在配員不足的情況下船長執(zhí)意開航導(dǎo)致事故，此類事故應(yīng)以行政調(diào)查方式進(jìn)行，以便對有關(guān)人員做出處理。

安全調(diào)查的安全性和技術(shù)性要求，還體現(xiàn)在海上安全調(diào)查報告包含的內(nèi)容。除了常規(guī)事故調(diào)查報告要求的事故概述、船舶基本信息（關(guān)于船舶的證書、公司、船員、工作程序）、事故的詳細(xì)記敘外，還要求包括：1）對起因（包括任何機(jī)械、人為和組織因素）的分析和意見；2）對海上安全調(diào)查結(jié)果的討論，包括安全問題的確定以及海上安全調(diào)查的結(jié)論；3）如適當(dāng)，為防止今后發(fā)生海上事故和事件而提出的建議。由此可見，安全調(diào)查是基于對船舶技術(shù)以及安全管理方面的分析，從而得出事故結(jié)論，并且提出安全建議這樣一個思路來進(jìn)行的。安全調(diào)查強(qiáng)調(diào)了安全文化建設(shè)的非譴責(zé)性特點(diǎn)，即事故發(fā)生后，最為主要的問題不是譴責(zé)事故的制造者，而是分析如何去防止再次發(fā)生事故。

（二）規(guī)則強(qiáng)調(diào)安全調(diào)查的獨(dú)立性

規(guī)則的總則1.2條規(guī)定：“海上安全調(diào)查應(yīng)與任何其他形式的調(diào)查分開，并獨(dú)立于任何其他形式的調(diào)查。但是規(guī)則并不是要排除任何其他形式的調(diào)查，包括對民事、刑事和行政管理行為的調(diào)查?！币?guī)則的第11章專門針對獨(dú)立調(diào)查提出具體要求：“海上安全調(diào)查國應(yīng)確保進(jìn)行海上安全調(diào)查的調(diào)查員公正客觀。海上安全調(diào)查應(yīng)能在可能受到調(diào)查結(jié)果影響的人員或組織不予指導(dǎo)或干預(yù)的情況下，報告海上安全調(diào)查的結(jié)果?！倍谕扑]做法部分，第16章調(diào)查的原則中指出：“獨(dú)立：海上安全調(diào)查應(yīng)以無偏見以確保信息的自由流入”，要求進(jìn)行海上安全調(diào)查的調(diào)查員的職能應(yīng)獨(dú)立于：“1）海上事故或事件涉及方；2）任何可做出決定對海上事故或事件所涉及的個人或組織予以行政或懲戒處分的人員；3）司法程序”。這些規(guī)定都體現(xiàn)了海事安全調(diào)查的獨(dú)立性要求。

強(qiáng)調(diào)安全調(diào)查的獨(dú)立性，最主要的目的還是排除在海事調(diào)查中各相關(guān)利益方的干擾，從而使海事調(diào)查官員能夠?qū)Ｗ⒂谑录谋旧恚嬲业绞鹿拾l(fā)生的根源所在。由于船舶發(fā)生事故會涉及巨大的經(jīng)濟(jì)損失，因此訴諸法律程序是普遍的解決方式。而海事主管機(jī)構(gòu)作為海事方面的權(quán)威機(jī)構(gòu)，其在海事調(diào)查中得出的結(jié)論往往會影響到最終案件的結(jié)果，因此行政調(diào)查往往很難做到客觀公正。加之行政調(diào)查方式會對當(dāng)事人造成巨大的心理壓力，接受調(diào)查方為了盡可能減輕自己的責(zé)任，往往會避重就輕，使普通的行政調(diào)查不容易找到事故的真實(shí)原因。采取獨(dú)立的安全調(diào)查在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)是非常普遍的做法，雖然這樣做需要投入較多的人力、物力、財力，在某種程度上有浪費(fèi)資源的嫌疑，但是對還原事故的本來面目，找到深層次原因，還是非常有效的調(diào)查方式。

（三）規(guī)則強(qiáng)調(diào)調(diào)查報告不得用于其他目的

規(guī)則14.1條要求：“海上安全調(diào)查國應(yīng)就非常嚴(yán)重的海上事故的每次海上安全調(diào)查，向國際海事組織提交海上安全調(diào)查的最終報告。如果對除了非常嚴(yán)重的海上事故以外的事故或者事件進(jìn)行海上安全調(diào)查，并且提出的海上安全調(diào)查報告包含可防止今后發(fā)生海上事故或事件或減輕其嚴(yán)重性的信息，也應(yīng)向國際海事組織提交最終報告?！焙苊黠@，向國際海事組織遞交最終的海上事故安全調(diào)查報告，是每個海上事故安全調(diào)查國的責(zé)任。同時，海上安全調(diào)查國應(yīng)向公眾和航運(yùn)業(yè)提供最終海上安全調(diào)查報告，或如果最終海上安全調(diào)查報告由另一國家或組織發(fā)布，海上安全調(diào)查國應(yīng)保證提供必需的詳情來協(xié)助公眾和航運(yùn)業(yè)取得報告。這樣做的目的，是使海上事故安全調(diào)查報告能夠廣泛地傳播，尤其是在航運(yùn)業(yè)界傳播，以最大限度地使公眾了解事故的真相，使船舶管理者能夠從事故中汲取教訓(xùn)，針對報告中提出的安全建議，提升自身的安全管理水平，從而實(shí)現(xiàn)安全調(diào)查的最終目的——防止事故再次發(fā)生。

但是，安全調(diào)查報告的公示，并不意味著調(diào)查報告可用于除了安全以外的其他目的。相反，規(guī)則對于安全調(diào)查報告的信息保密提出了要求。規(guī)則13章海上安全調(diào)查報告草案規(guī)定：“如經(jīng)請求，海上安全調(diào)查國應(yīng)向由重大利益關(guān)系的國家遞交一份報告草案的副本，允許有重大利益關(guān)系的國家對報告草案提出意見?！钡?，要求收到報告的有重大利益關(guān)系的國家，保證不經(jīng)海上安全調(diào)查國明確同意，或者除非該報告或文件已由海上安全調(diào)查國發(fā)布，不傳播或不導(dǎo)致傳播、發(fā)布或提供報告草案或任何部分。同時，要求收到報告的有重大利益關(guān)系的國家，確認(rèn)報告草案內(nèi)的證據(jù)在對提供證據(jù)人的民事或刑事訴訟程序中不會被接受，否則海上安全調(diào)查國有權(quán)拒絕提供安全調(diào)查報告草案。在規(guī)則的推薦做法部分，第23章信息的保密專門對安全調(diào)查報告中的安全記錄披露的信息做出了具體而詳細(xì)的規(guī)定。

除此之外，在從船員處獲得證據(jù)時，要求告知海上安全調(diào)查的性質(zhì)和依據(jù)，并且使其獲得法律咨詢，使其明了：“1）在海上安全調(diào)查后的任何訴訟程序中可能受到牽連的任何潛在風(fēng)險；2）不自證其罪或保持沉默的任何權(quán)利；3）如果船員向海上安全調(diào)查提供證據(jù)，為防止證據(jù)的使用對其不利而對其提供的任何保護(hù)?！蓖ㄟ^對船員人權(quán)的保護(hù)，使船員盡可能消除如實(shí)陳述事故經(jīng)過的疑慮，從而為挖掘事故的真實(shí)原因提供有力支持。但是能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保證，就是海上安全調(diào)查報告的有關(guān)細(xì)節(jié)不能用于有關(guān)的司法程序。

二、對中國海事調(diào)查制度改革的思考

1.海事調(diào)查立法制度的改革設(shè)想

我國已經(jīng)建立了一套海事調(diào)查制度。海事調(diào)查制度的法律基礎(chǔ)包括：《中華人民共和國海上交通安全法》第四十三條規(guī)定：“船舶、設(shè)施發(fā)生的交通事故，由主管機(jī)關(guān)查明原因，判明責(zé)任。”《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“港務(wù)監(jiān)督根據(jù)海上交通事故的調(diào)查，做出《海上交通事故調(diào)查報告書》，查明事故發(fā)生的原因，判明當(dāng)事人的責(zé)任?！睆纳鲜龇蓷l款的規(guī)定可以看出，我國海事調(diào)查制度主要是以判明責(zé)任為目的的行政性調(diào)查。這與規(guī)則制定的初衷——安全性調(diào)查有很大的差異，如何在法律層面上解決這一問題，是解決我國在履行此規(guī)則方面問題的關(guān)鍵。

對立法制度的改革設(shè)想之一，是對現(xiàn)行的《海上交通安全法》和《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》進(jìn)行必要的修改。但是由于海上安全交通法的法律層級很高，對其修改涉及的范圍廣泛，且必須通過全國人大才能修改，因此短時間內(nèi)很難對其進(jìn)行修改。比較現(xiàn)實(shí)的方式是在海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例中加入有關(guān)海上安全調(diào)查的要求，對需要進(jìn)行海事安全調(diào)查的情況進(jìn)行歸納和總結(jié)，使其基本符合規(guī)則的要求。設(shè)想之二，就是直接制定海上安全調(diào)查方面的法規(guī)。鑒于我國目前還沒有海上安全調(diào)查的概念，因此可直接以《海上安全調(diào)查管理?xiàng)l例》為名，直接制定符合規(guī)則要求的法規(guī)，使其與現(xiàn)有的海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例平行，同時此條例并不影響海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例的適用。既保留了原先對海事行政調(diào)查的功能，同時也增加了針對安全性的海事安全調(diào)查。

2.海事調(diào)查機(jī)構(gòu)調(diào)整的設(shè)想

由于我國海事調(diào)查機(jī)構(gòu)完全融合于海事機(jī)構(gòu)中，因此沒有專職的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)。我國已經(jīng)實(shí)施了海事調(diào)查官制度，要求所有進(jìn)行海事調(diào)查的人員必須持證上崗，并且分為高級、中級和初級海事調(diào)查官，高級和中級海事調(diào)查官還分為涉外調(diào)查官和非涉外調(diào)查官，應(yīng)該說我國的海事調(diào)查官在人力資源方面是比較充足的。但是由于沒有專職的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)，加之海事機(jī)構(gòu)的輪崗制度，導(dǎo)致很少有人長期從事海事調(diào)查工作。目前部海事局、直屬海事局、分支海事局和基層海事處都有持有海事調(diào)查官證書的人員，并且這四級海事機(jī)構(gòu)都在不同的權(quán)限范圍內(nèi)負(fù)責(zé)海事的調(diào)查工作，導(dǎo)致調(diào)查方法和經(jīng)驗(yàn)都分散在不同的機(jī)構(gòu)，缺乏集中有效的管理，影響海事調(diào)查的質(zhì)量。

由于規(guī)則對海事安全調(diào)查的獨(dú)立性要求很高，既要求安全調(diào)查要獨(dú)立于其他形式的調(diào)查，同時又要求安全調(diào)查不應(yīng)受到任何外部條件的干擾，并且從事調(diào)查的人員不應(yīng)同時具有處罰的權(quán)利。而我國目前的海事調(diào)查制度是將調(diào)查和處理放在一起來操作的。這樣做的好處是可以提高效率，節(jié)約執(zhí)法成本，樹立海事調(diào)查的權(quán)威性，減少資源的浪費(fèi)。但是弊端也是明顯的：在海事調(diào)查中，過多重視事故的責(zé)任，為了判明責(zé)任而尋找原因，難以發(fā)現(xiàn)深層次的根源，甚至主觀因素占上風(fēng)，造成執(zhí)法不公，最為主要的弊端是事故調(diào)查常常是就事論事，難以有效地避免事故再次發(fā)生。

因此為了能夠有效地實(shí)施規(guī)則，有必要對現(xiàn)行的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使其符合規(guī)則的精神。建議在部局成立專門的海事安全調(diào)查處，在相應(yīng)的直屬局和分支局建立海事安全調(diào)查處（科），海事安全調(diào)查部門應(yīng)抽調(diào)高級和中級以上的調(diào)查官，以保證海事安全調(diào)查的質(zhì)量。同時，對海上事故建立分級制度，海上安全調(diào)查并非調(diào)查所有的海上事故，而是有選擇性地調(diào)查重大事故和有代表性的事故。在我國目前的航運(yùn)形勢下，還有大量的低標(biāo)準(zhǔn)船舶，甚至有很多違法航行的船舶，因此必須保留原有的行政調(diào)查方式，以確保海事發(fā)生后能夠及時有效地處理。但是海事安全調(diào)查部門有權(quán)監(jiān)督行政調(diào)查的情況，避免原因不清的調(diào)查結(jié)論。同時海事安全調(diào)查機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)涉外的海事調(diào)查，研究最新的海事調(diào)查動態(tài)，積極參與國際合作和地區(qū)合作，以及對海事調(diào)查官員的培訓(xùn)和選拔工作，使其成為國內(nèi)海事調(diào)查方面的中堅力量。

3.海事安全調(diào)查報告公示制度的設(shè)想

海事安全調(diào)查的最終成果是制成安全調(diào)查報告，客觀地分析事故發(fā)生的原因，同時提出安全管理的建議和措施，敦促有關(guān)的企業(yè)、行業(yè)和部門執(zhí)行安全建議，也包括海事監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問題。規(guī)則提出海事安全調(diào)查應(yīng)是“非譴責(zé)性”的，因此要求海事安全調(diào)查所擁有的任何海上安全記錄不在刑事、民事、懲戒或行政訴訟程序中披露，除非作為訴訟對象的某人的行為系有意造成破壞性后果或已意識到有造成破壞性后果的重大風(fēng)險，并且其知道冒此風(fēng)險是不正當(dāng)?shù)?。這些規(guī)定的目的是使接受安全調(diào)查的人員能夠消除疑慮，鼓勵他們敢于提供真實(shí)情況，還原事故的真實(shí)面目。

但是，按照我國目前海事機(jī)構(gòu)調(diào)查報告的司法實(shí)踐來看，大量的調(diào)查報告被用于海事法院審理案件。按照最高法院民事審判第四庭、中國海事局《關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》（法民四（2006）第1號）規(guī)定：“海事法院因?qū)徖砗Ｊ掳讣枰胶Ｊ戮终{(diào)查搜集證據(jù)時，海事局應(yīng)提供事故當(dāng)事人提交的證據(jù)材料以及其他與海上交通事故有關(guān)的證據(jù)材料；海上交通事故當(dāng)事人在海事局事故調(diào)查中簽字確認(rèn)的調(diào)查材料，除非有相反的證據(jù)和理由，海事法院可以作為證據(jù)采信；海事調(diào)查報告及其結(jié)論可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分的事實(shí)依據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報告及其結(jié)論意見?！庇纱丝梢姡覈稍试S海事調(diào)查所得到的證據(jù)用于民事、刑事和行政訴訟。因此，如何理順這一法律關(guān)系，是在我國順利實(shí)施這一規(guī)則的重要環(huán)節(jié)。

現(xiàn)在部海事局網(wǎng)站上已經(jīng)開始公布一部分海事調(diào)查報告，允許公眾瀏覽和下載，這是履行規(guī)則的一部分。更為重要的是使調(diào)查報告中的安全建議能夠落到實(shí)處，避免類似的事故發(fā)生。因此，成立專門的海事安全調(diào)查機(jī)構(gòu)，就可以有專門人員去監(jiān)督有關(guān)企業(yè)或行業(yè)對安全建議的落實(shí)情況。同時，對海事安全調(diào)查報告進(jìn)行公示，也有助于提高調(diào)查報告的質(zhì)量，提升撰寫人員的水準(zhǔn)，從而從根本上提升我國海事調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查質(zhì)量和水平。