對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考

劉小英，柴志敏，李富忠

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館，山西太谷030801）

1 土地流轉(zhuǎn)的必要性

1.1 農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生根本改變，導(dǎo)致農(nóng)戶種地的目的分化，以至強烈要求土地流轉(zhuǎn)

改革開放初期，土地對農(nóng)戶而言有兩大基本職能，一是家庭收入的主要源泉，二是農(nóng)地承擔(dān)著社會保障功能。隨著改革的不斷深入，農(nóng)民的增收渠道不斷拓寬，種田不再是農(nóng)民主要的收入來源，非農(nóng)收入在家庭中所占的比重已經(jīng)遠遠超過農(nóng)業(yè)收入。同時，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、農(nóng)村醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度的逐步建立和完善，農(nóng)用地所承擔(dān)的社會保障職能逐步弱化。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有很大一部分農(nóng)民種地僅為滿足自己家庭生活需要，而且不使用農(nóng)藥，也不愿精耕細作，希望多余承包地能流轉(zhuǎn)給他人。同時，有部分種田能手在國家農(nóng)機補貼、種地補貼、農(nóng)資綜合補貼等惠農(nóng)政策的引導(dǎo)下，將種田作為自己的事業(yè)，大量承包他人土地，其家庭主要收入來自農(nóng)業(yè)，他們希望承包更多更好的土地，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)?；头N植管理科學(xué)化。這在客觀上形成了土地流轉(zhuǎn)的供給與需求市場。

1.2 現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)的機械化與規(guī)?；?，要求并促進了土地流轉(zhuǎn)

發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)傳統(tǒng)粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向集約、高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的必要條件，是建設(shè)新農(nóng)村、拓展農(nóng)業(yè)增效、促進農(nóng)民增收的新增長點[1]?，F(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)占地面積大，土地要求比較集中。因此，加快土地流轉(zhuǎn)有利于促進設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這在我國已有不少成功的范例。青海省大通縣近年來為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)大力開展土地流轉(zhuǎn)工作，成績顯著。目前，青海省豐源現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展公司在塔爾鎮(zhèn)涼州莊流轉(zhuǎn)土地40 hm2，期限50年，每年每公頃租金10 500元，建設(shè)300棟（每棟800 m2）高標準日光節(jié)能溫室。此外，該縣在引進省內(nèi)外企業(yè)的同時，積極扶持本地的專業(yè)合作社，在大通縣長寧鎮(zhèn)康家村成立了第一家土地流轉(zhuǎn)合作社，流轉(zhuǎn)該村耕地14.4hm2用于建設(shè)城郊高效設(shè)施農(nóng)業(yè)園，為發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)起到示范帶動作用，為當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展做出一定貢獻。

1.3 農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)延長了特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，要求農(nóng)用地向有市場前景的特色農(nóng)產(chǎn)品種植大戶或合作社流轉(zhuǎn)

2009年中央1號文件《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的意見》提出，加強農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)，加大力度支持重點產(chǎn)區(qū)和集散地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、集貿(mào)市場等流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村都根據(jù)其實際對農(nóng)業(yè)發(fā)展進行了規(guī)劃，按照“一村一品”進行市場建設(shè)，引導(dǎo)特色農(nóng)產(chǎn)品由單純的種植向種植、加工、運輸、銷售等轉(zhuǎn)移，提高了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，延長了特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，促進了農(nóng)地向特色農(nóng)產(chǎn)品種植大戶或合作社的流轉(zhuǎn)。例如，江蘇省阜寧縣在陳集鎮(zhèn)建立西瓜交易市場，引導(dǎo)農(nóng)戶將自己的土地承包給西瓜種植大戶或加入西瓜合作社從事非種植工作；在羊寨鎮(zhèn)建立蘑菇交易市場后，20%的農(nóng)民從事蘑菇的運輸、加工、包裝、銷售工作，將自家的承包地流轉(zhuǎn)給種植專業(yè)戶，在此基礎(chǔ)上建成占地面積達667 hm2的蔬菜基地，與周邊省份蔬菜基地和大中城市的菜籃子對接，使之成為地產(chǎn)蔬菜輸出窗口，充分發(fā)揮其在蔬菜產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中的拉動、帶動和輻射作用。

2 土地流轉(zhuǎn)存在的困境

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前許多農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)了通過轉(zhuǎn)讓、出租等多種方式的土地流轉(zhuǎn)，然而在流轉(zhuǎn)中仍存在著一些困境。

2.1 土地的調(diào)整過于頻繁，使得農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益具有不穩(wěn)定性

1993年通過的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中就提倡承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”，以避免耕地的頻繁變動和不斷細分。但事實上，農(nóng)村人口每年都有一定的波動，婚喪嫁娶、孩子出生、升學(xué)等時有發(fā)生。如果不調(diào)整土地，有失公平，因此在一些地方就會出現(xiàn)土地定期的調(diào)整，這無形中使得農(nóng)戶和企業(yè)的合同期限不好確定，因此，農(nóng)戶和企業(yè)的利益得不到保障，嚴重影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的穩(wěn)定性。

2.2 土地流轉(zhuǎn)主體不明晰

《土地管理法》明確規(guī)定，集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但在現(xiàn)實中能代表村民的鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織根本不存在，主體常常由村委會負責(zé)，實質(zhì)上往往是村干部獲得了土地的處置權(quán)。在現(xiàn)實的土地流轉(zhuǎn)過程中，我們看到農(nóng)村集體土地所有者的“代表”——村干部往往是抉擇土地流轉(zhuǎn)與否的權(quán)利主體[2，3]，他們往往不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，有時以產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營為由，在未經(jīng)農(nóng)戶同意的情況下將土地承包權(quán)收回，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)，這直接剝奪了農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的市場交易主體權(quán)利，損害了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益。因此，現(xiàn)實中土地流轉(zhuǎn)市場主體究竟屬于集體土地所有者的代表——村委會，還是土地使用者——農(nóng)戶，已成為土地流轉(zhuǎn)市場的制約因素。

2.3 土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢

在土地流轉(zhuǎn)盛行的農(nóng)村，普遍存在土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的現(xiàn)象。首先，缺乏諸如土地信托服務(wù)等土地流轉(zhuǎn)的中介組織。據(jù)調(diào)查，當前的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)大部分處于自發(fā)、無序狀態(tài)。90%以上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取“農(nóng)戶與農(nóng)戶”的流轉(zhuǎn)方式。在這一過程中，轉(zhuǎn)出方往往將其土地轉(zhuǎn)讓于親朋好友。村落大的農(nóng)戶不知該找誰或是什么組織來流轉(zhuǎn)自己的土地，而想轉(zhuǎn)入土地者卻不知向誰轉(zhuǎn)入，于是出現(xiàn)了轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方信息不對稱的問題。其次，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場的法律法規(guī)約束，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的現(xiàn)象。當前大多數(shù)農(nóng)戶采取口頭協(xié)議的方式進行私下流轉(zhuǎn)，他們認為這種方式比較簡單，故很少簽訂書面合同。而這種口頭協(xié)議的流轉(zhuǎn)方式往往成為今后土地糾紛的導(dǎo)火索，因為它沒有明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)?？梢?，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場發(fā)育有待完善。

2.4 土地流轉(zhuǎn)市場的價格機制不健全

目前，農(nóng)村仍沒有一套完整的農(nóng)用地價格體系，在土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏合理的價格依據(jù)與評估標準，土地流轉(zhuǎn)的市場價格較難確定。首先，在農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地行為過程中農(nóng)地價格沒有充分顯化；在農(nóng)戶與農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)方式中，轉(zhuǎn)入土地者大都以較低的價格甚至以無償?shù)姆绞将@得土地的使用權(quán)；在農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)中，土地的隱性增值無法實現(xiàn)，直接導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟利益受損。其次，當?shù)卣深A(yù)較多，影響了土地流轉(zhuǎn)的市場供求價格機制；當?shù)卣３Ｒ院艿偷耐恋厥褂脙r格作為誘餌吸引企業(yè)入駐，有些則是由村委會自作主張將農(nóng)戶的土地通過以租代征的方式提供給企業(yè)。在我們調(diào)查的左權(quán)縣工業(yè)園區(qū)就是通過較低的土地價格出讓于農(nóng)業(yè)企業(yè)以帶動當?shù)氐陌l(fā)展。這種地方政府通過行政行為以降低土地價格的方式推動土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)的現(xiàn)象，不僅有違市場價格機制，而且極大地損害了當?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)益。

3 建議

3.1 完善土地承包經(jīng)營權(quán)，為流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)

賦予農(nóng)戶完整的土地承包經(jīng)營權(quán)是維護其土地承包權(quán)益的前提條件，是促進土地流轉(zhuǎn)市場化運行的關(guān)鍵。完善農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)就是要嚴格按照法律規(guī)定，使農(nóng)民對土地擁有切實可靠的土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利，保障土地的順利流轉(zhuǎn)[4]。因此，只有通過明確村集體組織和農(nóng)民等土地利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，才能保證土地流轉(zhuǎn)市場主體的清晰性，保證在土地流轉(zhuǎn)中各個參與者的責(zé)、權(quán)、利的分明，最終維護并實現(xiàn)農(nóng)戶應(yīng)有的談判權(quán)。因此，確權(quán)是根本。農(nóng)村稅費改革前，土地和土地管理工作沒有受到重視，很多地方?jīng)]有搞2輪延包。稅費改革后，土地預(yù)期收益看好，土地利益相關(guān)者矛盾激化，進行確權(quán)、登記和頒證工作的必要性顯得尤為突出[5]。例如承包經(jīng)營權(quán)證書在某種意義上可以代表對所承包土地的使用權(quán)，如此通過證券化的表象將權(quán)利進行價值量化，有利于土地權(quán)益流轉(zhuǎn)，也可降低土地交易的成本，簡化土地權(quán)利交易的手續(xù)[6]。

3.2 規(guī)范政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為，維護農(nóng)民土地權(quán)益

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)主要依靠自發(fā)的市場機制而不是政府行政機制[7]。因此，一方面對那些隨意更改土地承包經(jīng)營合同、強行農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的村集體組織，要給予嚴厲的懲罰，阻止其尋租行為。另一方面要充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。各級政府應(yīng)強化對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，確保流轉(zhuǎn)中的“三個”不得，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變耕地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；嚴厲督查土地流轉(zhuǎn)中的違法行為，尤其是借流轉(zhuǎn)之名侵害農(nóng)民利益的行為，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，保證土地流轉(zhuǎn)合同的順利履行，保障土地流轉(zhuǎn)依法有序地進行。

3.3 加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系的建設(shè)

建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場必須有相應(yīng)的市場服務(wù)體系做支撐。首先，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，以減少交易成本。及時免費向農(nóng)戶提供土地承包轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出的信息，克服以往信息不對稱、流轉(zhuǎn)范圍小的問題，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)供與求的有效對接。免費提供有關(guān)流轉(zhuǎn)辦理手續(xù)、流轉(zhuǎn)合同等方面的服務(wù)。其次，加強土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。通過向農(nóng)民開展免費講座，使其了解自己在土地流轉(zhuǎn)過程中享有的法定權(quán)利和義務(wù)，學(xué)會運用法律武器來維護自身的權(quán)利。最重要的是通過法律教育逐步規(guī)范其流轉(zhuǎn)行為，改變自發(fā)、無序的流轉(zhuǎn)狀況，逐步向規(guī)范的市場化流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變。此外，相關(guān)法律服務(wù)體系可以為流轉(zhuǎn)雙方提供民事仲裁、公證、調(diào)解等援助。

3.4 健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制

建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估體系是健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制的重要保障。通過建立土地評估事務(wù)所，制定合理的土地流轉(zhuǎn)價格依據(jù)與評估標準。即在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前進行價值評估，要體現(xiàn)土地生產(chǎn)力價值與社會效用價值[8]。例如可以通過招標、掛牌等市場手段來實現(xiàn)土地收益的最大化。這樣可以改變以往低償甚至是無償流轉(zhuǎn)的狀況，一方面增加流出方的收入，另一方面還可以促進土地流轉(zhuǎn)市場的有效建立。此外，還應(yīng)該考慮土地的用途、區(qū)位和預(yù)期價值。尤其在與企業(yè)的流轉(zhuǎn)交易中，一方面要確定一定的流轉(zhuǎn)期限，以便到期時重新簽訂流轉(zhuǎn)合同，為農(nóng)民獲得土地新增價值的機會，消除土地隱性增值。另一方面要考慮采用浮動租金的辦法，以確保農(nóng)民土地收益權(quán)。參照土地估價的有關(guān)方法，可以采用市場比較法，根據(jù)其他流轉(zhuǎn)價格，進行修正。也可以采用收益還原法，把土地的未來收入流折現(xiàn)到現(xiàn)在的價格。利益分配還可以采取“保底租金+分紅”的模式，土地入股收益等方式。也可以參照銀行的浮動利率形式，根據(jù)市場行情和公司的業(yè)績，采用浮動租金的方式，且采用保底不封頂?shù)恼?，確保農(nóng)戶的土地收益?？傊?，在土地流轉(zhuǎn)中要引入市場機制，確保流轉(zhuǎn)價格充分體現(xiàn)土地的價值。

[1]劉云玲.農(nóng)村土地走向集約化經(jīng)營研究[J].山西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（6）：11-12.

[2]曾敏，段建南，李帥，等.目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策[J].江西農(nóng)業(yè)學(xué)報，2009，2l（11）：188-191.

[3]柴志敏，劉小英，李衛(wèi)祥，等.產(chǎn)權(quán)殘缺：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境——基于山西太谷、左權(quán)的調(diào)查[J].山西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，37（11）：66-68，73.

[4]趙曦.川渝經(jīng)濟協(xié)作建設(shè)研究[M].北京：中國社會出版社，2005：47.

[5]徐鳳真.論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素與完善建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2007（11）：3-6.

[6]黃啟進，韋曉東.小議農(nóng)村土地征用制度的現(xiàn)狀及完善[EB/OL].http:gxfy.chinacourt.org/2009-11-26.

[7]徐娥，周瑞東，韓文清.巴彥淖爾市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀及改進建議 [J].華北農(nóng)學(xué)報，2007，22（?？?38-140.

[8]李培景，任大鵬.完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度保護農(nóng)戶市場主體地位[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2006（5）：53.