論農(nóng)地征收對農(nóng)村耕地的危害及法律對策——從立法和執(zhí)法的角度

□周建國

論農(nóng)地征收對農(nóng)村耕地的危害及法律對策
——從立法和執(zhí)法的角度

□周建國

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料,是人類生存和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。征地導(dǎo)致農(nóng)村耕地減少,危害糧食安全及生態(tài)安全。其主要原因有立法上的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失和征地法律法規(guī)的不健全及執(zhí)法上的行政執(zhí)法的不嚴(yán)等。因此,必須采取相應(yīng)的法律對策予以解決。

征地;耕地減少;危害;農(nóng)地發(fā)展權(quán);執(zhí)法

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料 ,是人類生存和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國人口眾多,人均耕地資源少,解決全國人民的溫飽問題一直是國家的工作重點(diǎn)之一。2005年 10月,《中共中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》中提出“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”,2008年國務(wù)院通過《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》,其中把“嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田”作為保障國家糧食安全的首要原則,《土地管理法》及三輪土地規(guī)劃的編制,都把耕地保護(hù)作為立法和制定規(guī)劃的首要價(jià)值目標(biāo)。這些耕地保護(hù)政策法律對于加強(qiáng)土地管理,切實(shí)保護(hù)耕地起到了一定的積極作用,但地方政府的實(shí)施結(jié)果并未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的農(nóng)村土地保護(hù)政策的預(yù)期目標(biāo)[1]。因此,農(nóng)村土地征收已成為近些年學(xué)術(shù)界極其關(guān)注的熱點(diǎn)問題,學(xué)者們多從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度進(jìn)行研究。筆者試圖從立法和執(zhí)法的角度,從征地對農(nóng)村耕地危害的表現(xiàn)、原因分析及如何采取相應(yīng)的法律對策等三方面進(jìn)行研究,希望達(dá)到有效規(guī)范征地,保護(hù)農(nóng)村耕地和農(nóng)民權(quán)益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)和諧社會(huì)健康發(fā)展的目的。

一、征地對農(nóng)村耕地的危害

（一）導(dǎo)致耕地減少

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,客觀上造成了對土地的巨大需求。各地政府部門依據(jù)《土地管理法》中的“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”規(guī)定,對“公共利益”作擴(kuò)大化理解。實(shí)踐中,地方政府經(jīng)常憑借這條依據(jù)強(qiáng)行征收農(nóng)民集體土地,損害農(nóng)民利益。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人一針見血地指出：“現(xiàn)在的問題是,不論投資主體、投資目的,誰都可以強(qiáng)行征用集體土地。有占必征,使公共利益的內(nèi)涵被無限擴(kuò)大?！盵2]因此,一些個(gè)人或集團(tuán)的商業(yè)行為也加入了征地行列,征收耕地動(dòng)輒上千畝,甚至上萬畝,80%用的是農(nóng)村集體土地。不僅導(dǎo)致城市規(guī)模盲目擴(kuò)大,各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)過多過濫,而且致使耕地面積大量減少。據(jù)統(tǒng)計(jì),1997-2003年底 7年間耕地減少了 0.067億 hm2,2003年建設(shè)占用的耕地 22.9萬 hm2,實(shí)毀耕地 5萬 hm2[3]目前,全國已有 666個(gè)縣 （區(qū)）人均耕地面積低于國際上公認(rèn)的 0.053 hm2的警戒線。

（二）危害糧食安全

耕地是人類生產(chǎn)最基本、最主要的生產(chǎn)資料,是生產(chǎn)糧食、棉花、蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品的基地,對于保障國家的糧食安全至關(guān)重要?？墒?我國耕地面積僅為 1.33億 hm2,人均占有量為 0.12hm2,僅為世界水平的 1/3?！氨Ｗo(hù)耕地,就是保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,就是保障國家糧食安全”因此,為保障國家糧食安全,我國將“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地”作為國家的一項(xiàng)基本國策,并制定出了一系列保護(hù)耕地的法律和制度。根據(jù)我國現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和科技水平,要增產(chǎn)糧食,至少有 30%-40%還要靠擴(kuò)大播種面積來實(shí)現(xiàn)。[4]可是,征地導(dǎo)致農(nóng)村耕地大量減少。耕地資源不足,我國中長期糧食安全隱患可能日益凸現(xiàn)。隨著人口持續(xù)增長與膳食結(jié)構(gòu)不斷改善,糧食需求量將剛性增長,而耕地資源的不足將抵消土地生產(chǎn)力的提高,最終影響糧食供給,轉(zhuǎn)而依賴國際糧食市場,這是必須引起警惕的!保護(hù)國家糧食安全的重點(diǎn)應(yīng)立足于土地生產(chǎn)能力,即耕地資源的保護(hù)。美國世界觀察研究所的布朗先生曾于 1994年在《世界觀察》雜志上發(fā)表題為“誰來養(yǎng)活中國?”一文,認(rèn)為中國自己養(yǎng)活不了自己,必須大量進(jìn)口糧食,從而引發(fā)糧食危機(jī),并對世界發(fā)展中貧糧和低收入國家構(gòu)成威脅。[5]從此,中國糧食安全問題受到全世界的廣泛關(guān)注。雖然,該觀點(diǎn)有點(diǎn)消極悲觀,但必須肯定的是耕地保護(hù)對于糧食安全問題的重要意義。耕地保護(hù)是糧食安全的基礎(chǔ)保障,如果不能有效地遏制耕地急劇減少的勢頭,我國未來糧食安全形勢的確將會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn),中華民族可能會(huì)失去安身立命的根基。

（三）危害生態(tài)安全

耕地是特殊的生態(tài)系統(tǒng),是人工培育下的土地生態(tài)系統(tǒng),介于自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)之間的一種特殊生態(tài)形式,因而被稱為“自然——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。它具有生態(tài)功能,且是所有生態(tài)生產(chǎn)型土地中生產(chǎn)力最大的一類,其生態(tài)承載力不可估量。耕地作為生態(tài)系統(tǒng),具有巨大的生態(tài)價(jià)值,除能凈化空氣、防止水土流失、改善區(qū)域氣候外,耕地還是一種特殊的景觀。耕地的生態(tài)效益是顯而易見的,當(dāng)然也是不可估量的。[6]農(nóng)村土地征收為影響水土生態(tài)的一般開發(fā)、生產(chǎn)和建設(shè)活動(dòng)[7],不僅損害了征收后耕地的生態(tài)價(jià)值,更嚴(yán)重的是破壞生態(tài)系統(tǒng),導(dǎo)致水土破壞或水土流失、區(qū)域氣候變化,危害生態(tài)安全。

二、征地危害農(nóng)村耕地的原因分析

（一）立法層面

1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法缺失

其一,憲法缺失規(guī)定。我國解決三農(nóng)問題促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展,核心在于促進(jìn)農(nóng)民主體性發(fā)展。作為農(nóng)民發(fā)展客體的土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的根本資源,夯實(shí)農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán),對于保護(hù)農(nóng)民作為價(jià)值主體的發(fā)展具有極為深遠(yuǎn)的意義。但是,作為農(nóng)民生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地發(fā)展權(quán),卻未寫入憲法。

其二,土地管理法律法規(guī)也缺乏規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！钡诙钜?guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。”第四十七條還規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！睆囊幌盗幸?guī)定可以看出,征收農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算是基于農(nóng)業(yè)用途的土地收益,在此情形下集體土地所有者能獲得的補(bǔ)償僅限于基于農(nóng)業(yè)用途的土地價(jià)值征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。由此可見,國家對被征收土地的補(bǔ)償僅僅是對土地使用權(quán)的補(bǔ)償,而沒有包括對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。此外,《土地管理法》對征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中并沒有區(qū)分公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償和非公共利益的征地補(bǔ)償。

其三,《物權(quán)法》同樣缺乏規(guī)定。《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地?！钡诙钜?guī)定：“征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！庇纱丝梢?《物權(quán)法》同樣缺乏土地征收中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的規(guī)定,無論從補(bǔ)償方式還是從補(bǔ)償數(shù)額來看,其現(xiàn)實(shí)結(jié)果只能是農(nóng)地的部分補(bǔ)償。

2.征地法律法規(guī)的不健全

其一,“公共利益”法律規(guī)定的模糊性。國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用或征收。然而,公共利益是一個(gè)“不確定的概念”[8],其本身的確切范圍含糊不清,并因各個(gè)時(shí)期各個(gè)法律領(lǐng)域而有所差異,這是我國憲法規(guī)定公益要件而現(xiàn)實(shí)中不能貫徹公益原則的重要原因。因此,現(xiàn)實(shí)中許多征地行為正是打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實(shí)導(dǎo)致“征非所用”現(xiàn)象普遍存在。

其二,現(xiàn)行征地法律程序存在不足之處[9]。從征地的審批過程分析,我國現(xiàn)行征地程序存在的最主要問題是征地缺乏民主參與。依據(jù)《行政許可法》規(guī)定,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的耕地征收事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告,并舉行聽證。但依據(jù)《土地管理法》第 48條和《土地管理法實(shí)施條例》第 25條規(guī)定,征地補(bǔ)償方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！墩饔猛恋毓孓k法》第 9條規(guī)定：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的,應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置公告之日起 10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。由此可見,在土地審批之前,政府并沒有將征地信息告知被征地人的義務(wù),被征地人對征地沒有發(fā)言權(quán),也無法提出異議,實(shí)質(zhì)上剝奪了農(nóng)民對事關(guān)自己切身利益事項(xiàng)聽證的權(quán)利。

（二）執(zhí)法層面

1.執(zhí)法者業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)有待提高

法律法規(guī)和政策必須依靠具體的人和組織來執(zhí)行,執(zhí)法者的素質(zhì)對相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施有著巨大的影響。執(zhí)法者對涉及農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)和相關(guān)政策理應(yīng)熟悉并掌握,從而指導(dǎo)征地實(shí)踐。但是,現(xiàn)實(shí)中的征地者對土地征收的意義認(rèn)識(shí)不夠,對法定的征地程序缺乏必要的了解,處理問題簡單粗暴,濫用手中的權(quán)力強(qiáng)行征地,損害農(nóng)民利益;對征地行為履行監(jiān)督制約的執(zhí)法者聽命于地方政府的違法征地行為,由此引發(fā)許多群體事件,嚴(yán)重地影響了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。

2.執(zhí)法者不依法行政

一方面,執(zhí)法者在執(zhí)行土地管理法律法規(guī)和方針政策時(shí),往往出現(xiàn)不依法行政,對土地利用情況的真實(shí)性和合法性不負(fù)責(zé)任,玩忽職守,濫用職權(quán),徇私舞弊,不執(zhí)行和不遵守土地管理法律規(guī)定,使有關(guān)土地征收方面的法律得不到全面的貫徹和落實(shí)。主要表現(xiàn)為：土地利用總體規(guī)劃的整體性、科學(xué)性沒有得到確立;土地利用尤其是征地計(jì)劃隨意突破;耕地征收上,常常先征后批,甚至“先開發(fā)后審批”或者根本不辦審批手續(xù)。政府征地權(quán)如沒有受到約束,就會(huì)恣意妄為,嚴(yán)重侵犯被征地農(nóng)民的土地權(quán)益?！跋日鞯?后拍賣”現(xiàn)象是行政權(quán)力濫用的結(jié)果。另一方面,土地監(jiān)察執(zhí)行不力。土地監(jiān)察代表國家行使土地管理執(zhí)法職能,其本質(zhì)是國家權(quán)力的運(yùn)用?，F(xiàn)行的土地監(jiān)察體制是以“塊塊”為主,與上級(jí)土地監(jiān)察部門只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,土地執(zhí)法隊(duì)伍只能聽命于地方政府,往往不務(wù)“監(jiān)察”正業(yè),淪為政府的工具。事實(shí)證明,目前土地監(jiān)察實(shí)施“塊塊”管理的傳統(tǒng)模式,勢必影響執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性,導(dǎo)致執(zhí)法違法現(xiàn)象屢禁不止。地方政府之所以無視土地管理法律法規(guī),其中“塊塊”管理體制就是重要原因之一[10]。

三、解決征地對農(nóng)村耕地危害的法律對策

（一）完善立法

1.立法明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)

首先,憲法一般規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)公民應(yīng)享有的綜合性的基本人權(quán),理應(yīng)納入憲法規(guī)范中,使之獲得根本法的最高法律效力,這是發(fā)展權(quán)保障的制度基石。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在農(nóng)地利用中的具體體現(xiàn)。只有在憲法中明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán),才能夠使農(nóng)地發(fā)展權(quán)的保護(hù)在其他法律法規(guī)中具有憲法基礎(chǔ)。其次,土地管理法律法規(guī)及物權(quán)法等具體規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的清晰界定是土地權(quán)利保護(hù)的前提。憲法對農(nóng)地發(fā)展權(quán)做出一般性的規(guī)定,然后由土地管理法律法規(guī)及物權(quán)法等從不同側(cè)重點(diǎn)對農(nóng)地發(fā)展權(quán)作具體詳細(xì)的規(guī)定,包括明確界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體是農(nóng)民集體濟(jì)組織及其農(nóng)民或國家、明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式等。其中,關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬,筆者提出,按農(nóng)地轉(zhuǎn)為不同建設(shè)用地的用途的角度區(qū)分其發(fā)展權(quán)的歸屬主體。具體而言：農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬主體應(yīng)分兩種情形：一是國家因公共利益目的征收的農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國家。其理由主要有：（1）我國土地管理強(qiáng)調(diào)土地性質(zhì)、土地用途管理和規(guī)劃及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的審批等,從某種程度上是農(nóng)用地發(fā)展權(quán)歸屬國家的一種體現(xiàn)。（2）保障農(nóng)民耕作權(quán)及其合法權(quán)益的需要,因?yàn)?農(nóng)用地發(fā)展權(quán)歸屬國家可以限制集體土地所有權(quán)的違法行使,防止集體經(jīng)濟(jì)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部處分農(nóng)用地權(quán)利的任意性。（3）“土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地”。[11]國外經(jīng)驗(yàn)表明,土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置在一定程度上達(dá)到保護(hù)耕地,保護(hù)自然資源,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,保護(hù)社會(huì)公共利益的目的。二是國家因非公共利益目的征收的農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)民集體,可防止農(nóng)地發(fā)展權(quán)濫用和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象,以最大限度的維護(hù)農(nóng)民利益。有學(xué)者提出：“由非公共利益的征地行為產(chǎn)生的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)民所有”[12]可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的濫用從而導(dǎo)致土地市場失衡、農(nóng)地流失、自然生態(tài)遭受破壞等惡果。

2.完善征地法律法規(guī)

首先,在合理界定“公共利益”的前提下[13],明確區(qū)分公共利益目的和非公共利益目的兩種不同性質(zhì)的征地行為。依據(jù)《憲法》第十條和《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定,土地征收范圍僅限于公益性用地。但《土地管理法》規(guī)定,“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。因此,土地管理法的規(guī)定與憲法和物權(quán)法的規(guī)定存在矛盾,且實(shí)踐中無論是否為“公共利益”需要,所有城市建設(shè)用地都是通過征收的方式取得。非公共利益用地也被視為公共利益需要,通過行使行政權(quán)力,按照土地原用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征收或征用,土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中的增值收益被地方政府和用地單位分享了,損害農(nóng)民利益。

其次,完善征地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償?！安缓侠淼难a(bǔ)償也是一種剝奪”非農(nóng)建設(shè)占用耕地 ,實(shí)質(zhì)上是把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)業(yè)及農(nóng)民,所以必須給予補(bǔ)償。根據(jù)耕地征收后的不同用途,補(bǔ)償宜采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言。一是因公共利益目的征收耕地的補(bǔ)償,因其農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國家,國家必須合理補(bǔ)償農(nóng)民集體。二是因非公共利益目的征收耕地的補(bǔ)償,因其農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)民集體,國家必須向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織購買發(fā)展權(quán)或在補(bǔ)償內(nèi)容中增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償一項(xiàng),其補(bǔ)償價(jià)格按市場規(guī)則運(yùn)作由獨(dú)立的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)來測算,以體現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

最后,確立耕地征收聽證程序。依據(jù)《行政許可法》規(guī)定,涉及公共利益的耕地征收,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告,并舉行聽證。審批機(jī)構(gòu)應(yīng)在聽取相關(guān)土地管理者、相關(guān)機(jī)構(gòu)和有關(guān)專家、群眾意見的基礎(chǔ)上,將申請書和附件的副本送達(dá)到項(xiàng)目所在地,向項(xiàng)目所在地的公眾公布材料,供其自由閱覽,聽取各方面的意見,最后做出決定。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法

除加強(qiáng)土地法制宣傳、強(qiáng)化執(zhí)法者政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)與提高執(zhí)法能力之外,還應(yīng)從以下幾方面嚴(yán)格執(zhí)法。

1.嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃,合理有效利用土地

首先,根據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力和各項(xiàng)建設(shè)等對土地的客觀需求,組織編制土地利用總體規(guī)劃,特別是土地征收計(jì)劃。用地總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策。然后,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況等編制土地利用年度計(jì)劃及征地年度計(jì)劃。統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,使征地合理有序進(jìn)行,實(shí)現(xiàn)土地的科學(xué)開發(fā)和有效利用。最后,認(rèn)真執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。堅(jiān)決控制建設(shè)占地規(guī)模,加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù),禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

2.嚴(yán)格執(zhí)行土地監(jiān)察,嚴(yán)防政府征地權(quán)的濫用

針對現(xiàn)行土地監(jiān)察部門聽命于地方政府的“塊塊”體制弊端,保證土地監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性與公正性,應(yīng)改與上級(jí)土地監(jiān)察部門業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系為直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,即國土資源部直接設(shè)立的國家土地督察局,實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),不受地方政府的干預(yù)。這樣土地監(jiān)察部門從事“監(jiān)察”正業(yè),有效監(jiān)督地方各級(jí)人民政府耕地保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)情況,特別是監(jiān)督政府一把手對本行政區(qū)內(nèi)土地管理、耕地保護(hù)和土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況及執(zhí)行國家土地調(diào)控政策的情況,并制約政府征地權(quán)的行使。因此,要求行政機(jī)關(guān)必須牢固樹立保護(hù)耕地,保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,依法執(zhí)政的理念。[14]

3.規(guī)范政府征地行為

首先,預(yù)防違法征地。在預(yù)防違法征地,遏制亂征行為,保護(hù)耕地的過程中,應(yīng)該堅(jiān)持預(yù)防為主的方針,并盡快建立符合我國土地國情的違法預(yù)防征地制度。目前,第一,嚴(yán)格審批程序。為了防止政府征地權(quán)的濫用,有效規(guī)范政府征地權(quán)的行使,減少政府及其部門違法征地現(xiàn)象的發(fā)生,各級(jí)政府部門都必須嚴(yán)格按法定的審批程序征收耕地。嚴(yán)禁未批先征、邊批邊征、少批多征,把政府違法征地行為的漏洞堵死,真正使保護(hù)耕地工作落實(shí)到實(shí)處。第二,加強(qiáng)征地過程監(jiān)督。除了強(qiáng)化耕地征收的行政許可監(jiān)督及用法律約束政府征地權(quán)行使外,還要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量,借助新聞媒體力量,加強(qiáng)監(jiān)督,不斷健全征地過程監(jiān)督機(jī)制,逐步建立起符合我國土地國情的,結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的,有利于發(fā)揮輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用的土地違法監(jiān)督機(jī)制。

其次,查處違法征地。違法征地查處是防止征地權(quán)濫用,有效遏制征地?zé)岬闹匾Ｕ?。征地違法行為能否得到及時(shí)、有效的制止和查處,是一項(xiàng)事關(guān)土地管理法能否得到全面實(shí)施,土地管理秩序能否實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)的全局性工作,更是依法征地能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。因此,早發(fā)現(xiàn)、早處理是土地違法案件查處制度的兩個(gè)基本點(diǎn)。土地行政主管部門要通過多種渠道,采取多種形式及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為,才能有效地遏制違法征地行為,切實(shí)保護(hù)好耕地。

[1]李明清,吳慶田.我國農(nóng)村土地保護(hù)機(jī)制的缺陷與土地保護(hù)信托機(jī)制[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2007,（2）：37-41.

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The cultivated land is the basic means of agricultural production and development,the human survival and social development foundation,also.The Land collection results in directly cultivated land reduced,which endangers national food security,and endangers ecological safety.The main reasons for them are thatChina’s law is shortof agricultural land right to development,the law of land collection is not strong,and without the strict enforcing law etc.So,it is resolved within the law counte rmeasures.

On Harm to the Cultivated Land for Collection of the Land and Its Law Countermeasures——From the Perspective of Legislation and Law Enforcement

ZHOU J ian-guo（40）

F323.211

A

1008-8091（2010）02-0040-05

2010-01-05

湖南文理學(xué)院法學(xué)院,湖南 常德,415000

周建國 （1969-）,男,湖南文理學(xué)院法學(xué)院講師,法學(xué)碩士,研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、民法學(xué)。

鄧秀麗）