假劣藥管制
——舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度

監(jiān)管部門信息失靈導(dǎo)致在打擊制售假劣藥的行為方面存在政府失靈[1]，即政府縱然投入大量行政資源來治理制售假劣藥行為，假劣藥仍在一定程度、范圍內(nèi)存在。當(dāng)監(jiān)管部門獲得信息并采取行動(dòng)時(shí)，資源的浪費(fèi)或者對(duì)公眾健康的侵害已經(jīng)形成。因此，作為一種具有獲取信息能力強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)的制度安排，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)運(yùn)而生。2003年11月27日，國家食品藥品監(jiān)管局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《舉報(bào)制售假劣藥品有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》規(guī)定，凡以書面材料、電話或其他形式向食品藥品監(jiān)督管理部門舉報(bào)生產(chǎn)、銷售假劣藥品違法犯罪行為并經(jīng)查證舉報(bào)情況屬實(shí)的人員，均可獲得一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)，舉報(bào)制售假劣藥品的有功人員最高可獲得5萬元獎(jiǎng)勵(lì)。至此，假劣藥舉報(bào)已經(jīng)成為了我國藥品市場(chǎng)監(jiān)管的重要措施，也是有效克服藥品監(jiān)管部門的信息失靈的重要途徑。假劣藥舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度無論是其《辦法》的相關(guān)規(guī)定條款，還是在實(shí)施的具體過程遇到的問題都值得深入研究。

1 我國舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度分析

1.1 關(guān)于物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì) 舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是為了促使相關(guān)知情者提供假劣藥的信息，所以要對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)才能使其主動(dòng)。從該《辦法》的具體內(nèi)容看，涉及的也基本是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)規(guī)定，沒有提到精神獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容。既然是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，就需要有資金保障。該《辦法》第十五條規(guī)定：獎(jiǎng)勵(lì)資金由省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門專項(xiàng)核撥。獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用、管理要按照財(cái)政部門的規(guī)定實(shí)行預(yù)算管理，?？顚Ｓ?，并接受審計(jì)等部門的監(jiān)督。這一規(guī)定在制度上解決了物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的資金問題。

該《辦法》第十六條規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）和食品藥品監(jiān)督行政執(zhí)法部門可以依據(jù)本辦法，制定本地區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，并報(bào)國家食品藥品監(jiān)督管理局和財(cái)政部門備案。因此，不少地方明確在具體的本地區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)辦法中提出了“物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)”，例如《廣東省藥品監(jiān)督管理局打擊制售假劣藥品、醫(yī)療器械違法行為舉報(bào)及獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》第四條規(guī)定：凡舉報(bào)者提出給予獎(jiǎng)勵(lì)或受理部門根據(jù)案情認(rèn)為應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)，經(jīng)核實(shí)并經(jīng)查處后可給予舉報(bào)者精神獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。也就是說，在假劣藥舉報(bào)方面，精神獎(jiǎng)勵(lì)也在一定的范圍內(nèi)存在。

1.2 關(guān)于舉報(bào)人的保護(hù) 假劣藥舉報(bào)制度作為對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的一種制度，實(shí)際上是公權(quán)機(jī)關(guān)與舉報(bào)人之間對(duì)信息進(jìn)行交易的一種制度，交易雙方在獲得交易利益的同時(shí)，更應(yīng)該注重交易安全，如果交易安全得不到保障，交易就無法開展。而交易安全的保障主要應(yīng)該由接受信息的公權(quán)機(jī)關(guān)和專門的司法機(jī)關(guān)為之。這些公權(quán)機(jī)關(guān)在給予舉報(bào)人利益的同時(shí)，更應(yīng)該保障舉報(bào)人的人身和財(cái)產(chǎn)安全，否則信息的供給在量上會(huì)趨于不足[2]。保障舉報(bào)者的人生和財(cái)產(chǎn)安全涉及到保密問題和舉報(bào)方式的問題。

確立舉報(bào)人享有要求保密的權(quán)利是調(diào)動(dòng)公民舉報(bào)積極性、維護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益的關(guān)鍵。該《辦法》第十三條規(guī)定：舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)金時(shí)，應(yīng)簽署本人真實(shí)姓名和填寫身份證號(hào)碼，承辦案件單位負(fù)責(zé)查驗(yàn)核實(shí)，并為舉報(bào)人保密。第十四條規(guī)定：受理舉報(bào)和實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)要由專人負(fù)責(zé)，并嚴(yán)格執(zhí)行舉報(bào)保密制度，任何人不得以任何方式泄露舉報(bào)人姓名以及舉報(bào)情況。

廣東省在此基礎(chǔ)上還提出了“對(duì)舉報(bào)材料實(shí)行‘密級(jí)文件’管理”等具體的保護(hù)舉措。遼寧省則是規(guī)定了對(duì)因工作失職造成泄密的執(zhí)法工作人員的具體懲罰辦法，直至追究刑事責(zé)任。作為舉報(bào)受理機(jī)關(guān)的監(jiān)管部門必須對(duì)舉報(bào)絕對(duì)保密，這也是監(jiān)管部門的法律責(zé)任。

在舉報(bào)的方式上，該《辦法》第六條規(guī)定：舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象原則上限于實(shí)名舉報(bào)，對(duì)匿名舉報(bào)的案件，在結(jié)案后能夠確定舉報(bào)人真實(shí)身份的，如舉報(bào)人愿意領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。也應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。安徽省規(guī)定了在結(jié)案后15日內(nèi)能確定舉報(bào)人真實(shí)身份的也應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。在這個(gè)問題上，廣東省提出的要求舉報(bào)人獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)必須當(dāng)面舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)方式做出了更高的要求。舉報(bào)人出于對(duì)自身的保護(hù)，同時(shí)希望監(jiān)管部門能夠在一定限度內(nèi)保密，實(shí)名舉報(bào)或者能夠確定舉報(bào)人真實(shí)身份的匿名舉報(bào)就難以實(shí)現(xiàn)。

2 舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的完善

2.1 物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的必然性與精神獎(jiǎng)勵(lì)的不可行性

2.1.1 物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的必然性在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，人不僅僅是社會(huì)人，更是作為經(jīng)濟(jì)人而存在的，利益最大化是其追求的目標(biāo)。假劣藥品的生產(chǎn)與銷售是違法犯罪行為，法律雖然賦予公民主動(dòng)提供違法犯罪行為信息的義務(wù)，但是，如果掌握了相關(guān)信息的公民不向監(jiān)管部門提供信息，監(jiān)管部門或其他公權(quán)機(jī)關(guān)也無法對(duì)其進(jìn)行處罰。相反，如果去舉報(bào)，可能帶來的不利后果就很難估計(jì)了，而且舉報(bào)也需要花費(fèi)一定的時(shí)間、交通費(fèi)和電話費(fèi)等，很多人會(huì)選擇沉默。因此，對(duì)這些潛在的舉報(bào)主體進(jìn)行以物質(zhì)為主要方式的獎(jiǎng)勵(lì)是擴(kuò)展監(jiān)管部門的信息渠道、在最大范圍掌握假劣藥相關(guān)信息的必然措施。

舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度想要發(fā)揮作用，必須通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來激勵(lì)這三種主體：①通過激勵(lì)，促使信息優(yōu)勢(shì)者直接向信息劣勢(shì)者提供信息，也就是生產(chǎn)和銷售假劣藥品的參與者向監(jiān)管部門提供信息。這里需要打破制售假劣藥品的各利益主體之間的利益聯(lián)盟，因?yàn)檫@種聯(lián)盟本身的穩(wěn)固性并不強(qiáng)，激勵(lì)可以改變各利益聯(lián)盟主體之間的利益構(gòu)成，從而促使一方主體主動(dòng)向監(jiān)管部門提供信息，這也在一定程度上增加了違法者的串通成本；②激勵(lì)無直接利益關(guān)系的第三者提供信息，很多時(shí)候這里的第三者指的是普通消費(fèi)者或偶然的知情者，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)使得提供信息成為他們的最佳選擇；③激勵(lì)同行業(yè)的其他生產(chǎn)或經(jīng)營者提供信息，這些生產(chǎn)或經(jīng)營者的舉報(bào)行為，很多時(shí)候可能是出于競(jìng)爭或其他的自身利益需要。例如，一些知名的藥品生產(chǎn)企業(yè)成立了專門的打假辦公室，專門負(fù)責(zé)本公司所生產(chǎn)的產(chǎn)品被他人所假冒的打假工作，如果將掌握的相關(guān)假劣藥品的信息提供給監(jiān)管部門，在節(jié)約本身打假成本的同時(shí)，又有可能獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，從而獲得雙重收益。因此，對(duì)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的明確規(guī)定是有積極意義的，并且應(yīng)擴(kuò)大物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的范圍和幅度。

2.1.2 精神獎(jiǎng)勵(lì)的不可行性 精神獎(jiǎng)勵(lì)方面，目前各地監(jiān)管部門對(duì)于如何具體進(jìn)行精神獎(jiǎng)勵(lì)沒有任何規(guī)定，使得精神獎(jiǎng)勵(lì)在具體操作上存在難度。這種難度是有原因的：①精神獎(jiǎng)勵(lì)不具有普遍適用性。之前提到的潛在舉報(bào)者包括三類：制售假劣藥的參與者、無直接利益關(guān)系的第三者和同行業(yè)、同領(lǐng)域的生產(chǎn)或銷售者。精神獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于前兩類的潛在舉報(bào)者幾乎不能發(fā)揮太大作用，而且激勵(lì)的力量也顯得很薄弱，對(duì)解決信息失靈作用很小。②精神獎(jiǎng)勵(lì)缺乏平臺(tái)。對(duì)于潛在的舉報(bào)者而言，對(duì)于是否舉報(bào)已經(jīng)形成了一定的心理狀態(tài)，只有通過外界施加影響，才能使處于這種狀態(tài)的某一方面獲得突破。而外界的正向影響力來源于監(jiān)管部門對(duì)其進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或表彰等，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)可以保密進(jìn)行，但是精神表彰不公開就不能發(fā)揮其效用，這又違反了該《辦法》中為舉報(bào)人保密的原則，所以精神獎(jiǎng)勵(lì)很難落實(shí)。所以，精神獎(jiǎng)勵(lì)本身沒有存在的必要。

2.2 保密制度的建立和舉報(bào)方式的創(chuàng)新

2.2.1 保密制度的建立 舉報(bào)人人身和財(cái)產(chǎn)的安全離不開針對(duì)舉報(bào)人的一系列保密制度。因此，建立舉報(bào)保密制度并且實(shí)施首問責(zé)任制，讓最先受理舉報(bào)者的工作人員全程負(fù)責(zé)舉報(bào)信息的安全，這既能保證從獲取舉報(bào)信息到取得舉報(bào)收益的整個(gè)過程中，舉報(bào)信息不被監(jiān)管部門之外的人獲知，也能在一定程度上保證舉報(bào)信息在公權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)的安全性。只有這樣，才能真正地保證舉報(bào)者的安全。

2.2.2 舉報(bào)方式的創(chuàng)新 在舉報(bào)方式上，2001年12月起在武漢鐵路運(yùn)輸檢察院系統(tǒng)中推行的密碼舉報(bào)的方式很值得借鑒。這是指由舉報(bào)人自己編設(shè)并記住一個(gè)8位數(shù)的密碼，前4位數(shù)作為舉報(bào)人的代碼，后4位數(shù)作為兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)金的銀行密碼。舉報(bào)的時(shí)候只需要留下密碼，就可以通過電話等了解案件的查處情況，有舉報(bào)獎(jiǎng)金時(shí)也不需要親自去領(lǐng)獎(jiǎng)，只需要根據(jù)銀行密碼在方便的時(shí)候和地點(diǎn)向銀行支取。這樣的方式可以有效改變部分群眾想舉報(bào)又怕打擊報(bào)復(fù)的狀況，鼓勵(lì)和引導(dǎo)假劣藥相關(guān)信息的知情者積極舉報(bào)。

3 總結(jié)

自舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度推行以來，就在假劣藥監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。其發(fā)揮作用的關(guān)鍵就在于能夠鼓勵(lì)公民的舉報(bào)積極性，使得舉報(bào)信息的數(shù)量和質(zhì)量都得到了提高。因此，假劣藥舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度作為公權(quán)機(jī)關(guān)與舉報(bào)人之間進(jìn)行信息交易的一種制度，相對(duì)于其他方式而言，可以說是一種低成本、高效地克服信息失靈的制度。

對(duì)假劣藥進(jìn)行管制，需要的不僅僅是監(jiān)管部門的力量，還需要全社會(huì)的監(jiān)督力量，通過假劣藥舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度進(jìn)行以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為主的獎(jiǎng)勵(lì)，更能在最大程度激發(fā)公民的社會(huì)責(zé)任感，拓寬監(jiān)管部門獲取假劣藥的相關(guān)信息的渠道，監(jiān)管部門因此能夠及時(shí)掌握假劣藥的相關(guān)信息。這對(duì)違法者或潛在的違法者能夠起到很好的震懾作用，從根源上減少假劣藥產(chǎn)生的可能性。