中國征地制度改革：基于網(wǎng)絡(luò)治理的途徑

劉 錦，馬曉玲，胡 剛

（1.暨南大學(xué)管理學(xué)院，廣東 廣州 510632；2.廣東省發(fā)展和改革委員會信息中心，廣東 廣州 510030）

在中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展過程中，土地征收制度發(fā)揮了重要的作用，提供了經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須的建設(shè)用地。然而在征地制度的實(shí)施中，各種問題層出不窮。目前學(xué)界比較重視對征地制度內(nèi)容和效果做規(guī)范性的分析和評價(jià)，相應(yīng)也提出了一些對策和建議，但是在征地制度涉及的各主體互動作用上給予的重視并不夠。而恰恰是這種主體的互動作用構(gòu)成的獨(dú)特網(wǎng)絡(luò)形成目前的征地制度，其網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進(jìn)而決定了制度環(huán)境中矛盾出現(xiàn)的必然性。

土地征收制度牽涉多方利益的分配問題，本文通過政策網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)治理理論的中觀分析視角，考察征地制度的利益相關(guān)方和政策主體間的關(guān)系模式，客觀描述征地制度的網(wǎng)絡(luò)特征，同時(shí)提出相應(yīng)的政策建議。

1 中國征地制度存在的問題

1.1 地方政府“土地財(cái)政”逐利傾向日益顯著

1994年的財(cái)政分權(quán)改革使得地方政府的經(jīng)濟(jì)主體地位得到空前強(qiáng)化。在現(xiàn)行土地征收制度中，農(nóng)地征收之后，新增建設(shè)用地的有償使用費(fèi)（即土地出讓收益）30％上繳中央，70％留予地方財(cái)政。隨著城市化的推進(jìn)，地方政府“以地生財(cái)”成為政府資本積累的重要手段。如2007年廣州市政府財(cái)政收入接近40％來源于政府土地出讓收入（表1）。地方政府財(cái)政收入對土地出讓收益的嚴(yán)重依賴，一方面累積了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是政府財(cái)政逐利傾向的加強(qiáng)，強(qiáng)烈刺激了政府的征地意愿，使得政府在征地制度體系中的裁判地位的公正性受到質(zhì)疑。

表1 廣州市財(cái)政收入與土地出讓收入對照表Tab.1 Comparison between fiscal income and land remising income of Guangzhou City

1.2 被征地農(nóng)民權(quán)益受到侵害

現(xiàn)行征地制度下，被征地農(nóng)民缺乏表達(dá)自身利益的正常渠道，處于被動地位。政府在土地出讓中獲得極大的土地出讓差價(jià)，而被征地農(nóng)民得不到土地出讓增值收益，這是土地征收中最主要的矛盾，也是眾多土地糾紛的重要原因。此外，征地補(bǔ)償安置通常由政府單方?jīng)Q定，被征地農(nóng)民難以與政府談判以維護(hù)自身權(quán)益。許多失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的“三無游民”，生活得不到保障，成為社會的不安定因素。

據(jù)調(diào)查，廣州市白云區(qū)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用多在5萬—8萬元/畝間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償費(fèi)更低。政府將土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商的價(jià)格卻在300萬元/畝左右，政府在土地征收中獲得巨大的收益（表2、表3）。

1.3 亂征濫用，耕地保有量持續(xù)減少

表2 2007年廣州市白云區(qū)各類土地征收補(bǔ)償費(fèi)用表Tab.2 Com pensation table for various land expropriation in Baiyun District of Guangzhou City in 2007

在現(xiàn)行征地制度框架下，“社會公共利益”界定不明，對土地征收主體的行政監(jiān)督不到位，政府與土地開發(fā)商出于利益驅(qū)使相互利用，導(dǎo)致非法占用耕地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加重了耕地不斷減少的趨勢。從表4可以看出，進(jìn)入21世紀(jì)以來中國耕地存量每年持續(xù)減少，建設(shè)用地每年新增30萬—40萬hm2。

表3 2007年廣州市白云區(qū)部分地塊出讓價(jià)格Tab.3 Land remising prices for partial land blocks in Baiyun District of Guangzhou City in 2007

2 征地制度的網(wǎng)絡(luò)分析

政策網(wǎng)絡(luò)理論是20世紀(jì)70年代末期興起于公共政策領(lǐng)域的一項(xiàng)重要研究課題。彼得森的解釋“政策網(wǎng)絡(luò)是擁有各自利益傾向的特定政策部門，他們有能力推動政策走向成功或使得政策面臨失敗”［1］較形象地說明了政策網(wǎng)絡(luò)中主體的互動作用。西方學(xué)界對政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究形成了英、美學(xué)者為代表的利益協(xié)調(diào)學(xué)派和德、荷學(xué)者為代表的治理學(xué)派。前者強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)是國家與各種利益團(tuán)體的關(guān)系形式，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對政策過程和政策結(jié)果產(chǎn)生重要影響。治理學(xué)派繼承了利益協(xié)調(diào)學(xué)派關(guān)于利益聯(lián)盟和合作的思想，同時(shí)將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種與市場、政府鼎立的治理形態(tài)，是當(dāng)政治資源散布于公共與私人部門狀態(tài)下的資源動力機(jī)制［2］。按照治理學(xué)派的觀點(diǎn)，政策網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)特征是一種在非等級協(xié)調(diào)之上的，公共與私人部門可以互動的治理形式或結(jié)構(gòu)［3］。

在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的利益格局和決策模式的單一性狀況出現(xiàn)了較大的改變，利益結(jié)構(gòu)多元和決策過程的部門化趨勢在加劇，中國征地制度中各行動主體的沖突與合作，都是基于實(shí)現(xiàn)各自利益目標(biāo)而形成的，政策網(wǎng)絡(luò)理論為理解這一問題提供了很好的分析工具。

在中國征地制度的形成過程中，各級政府部門和相關(guān)主體，為了追求各自的利益和目標(biāo)結(jié)成了特定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。為了理解征地制度的政策后果和相關(guān)問題，需要對征地制度網(wǎng)絡(luò)的行動主體進(jìn)行梳理。如農(nóng)地征收過程所涉及的行動主體包括：中央政府、地方政府、土地開發(fā)企業(yè)、村集體組織和農(nóng)民。這些行動主體在征地政策的形成和執(zhí)行中有不同的利益訴求，因而形成了各不相同的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

2.1 政策網(wǎng)絡(luò)主體類型

（1）以中央政府為主導(dǎo)的政策共同體①20世紀(jì)80年代，羅茨（Rhodes）以權(quán)力相互依賴的關(guān)系為核心，依據(jù)網(wǎng)絡(luò)成員的穩(wěn)定性、限制性以及與其他網(wǎng)絡(luò)、社會團(tuán)體的關(guān)系程度和資源特點(diǎn)，把政策網(wǎng)絡(luò)類型按照整合程度由高到低進(jìn)行排列：政策共同體、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)。。征地制度及其相關(guān)法律法規(guī)的出臺，是在國務(wù)院處于行政主導(dǎo)地位、全國人大處于立法主體地位以及國土資源部等相關(guān)部委負(fù)責(zé)制定具體實(shí)施細(xì)則的背景中進(jìn)行的。這些處于中央層級及其部委的政策機(jī)關(guān)的相互依賴關(guān)系通常比較穩(wěn)定，是一種政策共同體。

這一層級的政策主體從全局整體考慮問題，既要考慮保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展所需要的土地供應(yīng)，也要考慮保持所需的耕地存有量，提高土地利用效率，以及防范農(nóng)地征收后遺留的社會問題，力圖在提供建設(shè)用地的同時(shí)，把農(nóng)地征收的社會負(fù)面效應(yīng)降低。

（2）以地方政府為中心的府際網(wǎng)絡(luò)。中央政府雖然有權(quán)制定相關(guān)征地政策和制度措施，但在實(shí)際操作中，需要依靠地方政府的貫徹實(shí)施才能達(dá)到政策目標(biāo)。此外，由于地方政府擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重任，獨(dú)立行政權(quán)力很大，其意愿對征地政策執(zhí)行效果起到關(guān)鍵性作用。在征地制度的實(shí)際執(zhí)行過程中，地方政府有著不同于中央政府的利益目標(biāo)，使得政策的執(zhí)行與中央政府的意愿有較大偏離。

地方各級政府及其部門所構(gòu)成的府際網(wǎng)絡(luò)，主要追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方財(cái)政的充盈，對征地政策的社會后果的關(guān)注度明顯不如對征地政策的經(jīng)濟(jì)效果的關(guān)注度高。由于政府對一級土地市場的壟斷，以及土地出讓的巨大增值收益，地方政府往往在利益驅(qū)動下，對農(nóng)地進(jìn)行非法征收，或者在合法征收的名目下侵害農(nóng)民權(quán)益。

（3）房地產(chǎn)開發(fā)商為代表的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由土地開發(fā)企業(yè)所構(gòu)成，主要是房地產(chǎn)開發(fā)商。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)作為企業(yè)集結(jié)的網(wǎng)絡(luò)有明顯的利益趨向，各個(gè)主體相互競爭但又相互依賴，處于一種動態(tài)平衡狀態(tài)。此外，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由于明確的利益驅(qū)動，必然與其他網(wǎng)絡(luò)發(fā)生聯(lián)系以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因而生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與其他網(wǎng)絡(luò)的互動與聯(lián)系模式成為影響政策效果的重要因素。

（4）村集體組織和農(nóng)民。村集體組織一方面是村民全體的代表，有反映農(nóng)民集體利益的訴求；另一方面，村集體組織作為地方行政體制中的一層管理設(shè)置，起著溝通上級行政組織和農(nóng)戶的重要作用。但其組織掌控者（村干部）由于受上級行政組織的領(lǐng)導(dǎo)，可能成為府際網(wǎng)絡(luò)中的一員。因此，村集體組織并不能完全代表農(nóng)戶的利益。村干部與農(nóng)戶既有共同利益也有其個(gè)體利益訴求。被征地農(nóng)民的群體特性在征地制度實(shí)施過程中議價(jià)能力較弱，屬于弱勢群體。如果這一群體的利益訴求得不到表達(dá)，積累的結(jié)果則會導(dǎo)致群體上訪或沖突。因此，被征地農(nóng)民的相關(guān)問題處理是否得當(dāng)合理，成為征地制度執(zhí)行能否成功的標(biāo)尺。

2.2 政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要是指政策過程中各網(wǎng)絡(luò)的對抗、聯(lián)盟、合作和協(xié)調(diào)關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)間各種關(guān)系的形成，取決于各網(wǎng)絡(luò)主體的利益需求和目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)間的關(guān)系在影響網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的同時(shí)也影響著政策結(jié)果。因此，分清網(wǎng)絡(luò)主體關(guān)系成為政策網(wǎng)絡(luò)管理的重要依據(jù)。

（1）政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)的對抗。征地制度中，政策共同體立足全局，沒有明顯私利目標(biāo)，與帶有明顯自身利益的府際網(wǎng)絡(luò)之間不可避免地形成對抗。這種對抗突出表現(xiàn)在中央政府調(diào)控土地市場和房地產(chǎn)市場時(shí)，地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入的利益驅(qū)動下，會與中央政府的調(diào)控政策背道而馳。

（2）府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟通常基于共同的利益追求，其關(guān)系十分穩(wěn)固。地方政府為追求地方經(jīng)濟(jì)增長，依賴土地開發(fā)企業(yè)的合作；為滿足相關(guān)企業(yè)的要求，地方政府就可能違法征地。此外，房地產(chǎn)業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，地方政府為獲取充足的財(cái)政稅收收入，有極強(qiáng)的動力為房地產(chǎn)開發(fā)商服務(wù)，為其低價(jià)征地或壓低農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)用。地方政府各級行政管理部門（國土、工商、財(cái)稅和房管部門）在征地、賣地過程中，與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生密不可分的關(guān)系，形成了政策的次級網(wǎng)絡(luò)。正是在這個(gè)系統(tǒng)中，各種與征地相關(guān)聯(lián)的“尋租”行為不斷發(fā)生。府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)盟對上對抗政策共同體，對下俘獲村集體組織對抗被征地農(nóng)民。正是這一層基于利益的聯(lián)盟關(guān)系，使征地政策執(zhí)行偏離原定意圖，使被征地農(nóng)民利益不斷遭受侵害，征地糾紛頻發(fā)。

3 構(gòu)建良性網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制

中國征地制度在執(zhí)行中產(chǎn)生的諸多問題，與該制度網(wǎng)絡(luò)行動者的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系密不可分。要解決這些問題，從表面看是要改革征地制度中的不合理因素，或加強(qiáng)對失地農(nóng)民的補(bǔ)償。但以政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角，問題的關(guān)鍵在于改變不合理的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，或者說通過網(wǎng)絡(luò)再造（network-reinventing）途徑，促使良性的網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)生成。以中央政府為主體的政策共同體網(wǎng)絡(luò)，由于難以通過科層治理方式強(qiáng)制府際網(wǎng)絡(luò)行動，因而不能單方面決定征地政策的成功執(zhí)行，而必需與相關(guān)網(wǎng)絡(luò)主體互動，實(shí)現(xiàn)資源組合優(yōu)化，達(dá)到“善治”目標(biāo)。這也正是網(wǎng)絡(luò)治理理論的核心治理思路：合作治理、互動治理。征地政策網(wǎng)絡(luò)再造應(yīng)從以下方面進(jìn)行。

3.1 打破府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟

征地制度體系下發(fā)生的諸多征地糾紛以及被征地農(nóng)民利益受侵害的事件，都與府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)基于共同利益構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟有關(guān)。由于這一網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟有較強(qiáng)的行動能力，上與中央政府博弈，下與失地農(nóng)民博弈，成為網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)最大的溝通障礙，必須將這一聯(lián)盟關(guān)系打破，才能打通各網(wǎng)絡(luò)平等互動的渠道。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是基于企業(yè)追求利益最大化的目標(biāo)而集結(jié)的，而府際網(wǎng)絡(luò)的利益傾向完全是由于地方各級政府和部門職能錯(cuò)位所導(dǎo)致的，必需進(jìn)行調(diào)整。這是征地制度改革成敗的關(guān)鍵。

中國土地具有全民所有和集體所有的性質(zhì)，土地出讓金完全可以由中央政府設(shè)立土地出讓基金理事會管理。將土地征收審批權(quán)上收中央層級，由國土資源部管理。對征地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置，可以由土地出讓基金理事會負(fù)責(zé)執(zhí)行。改變地方政府作為征地出讓博弈的核心主體的制度設(shè)計(jì)，使地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)從出讓土地獲得短期賣地收益，轉(zhuǎn)移到通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加企業(yè)和個(gè)人收入來實(shí)現(xiàn)長期財(cái)稅收益，這樣才能從根本上遏制地方政府“賣地生財(cái)”的沖動［4］。這種改變地方政府在征地政策中職能的途徑，也是將府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟轉(zhuǎn)變成政策共同體、農(nóng)民組織和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)互動議價(jià)過程的突破口，可使多方信息平等溝通，使利益沖突在協(xié)商和討價(jià)還價(jià)中轉(zhuǎn)向共贏。

3.2 積極構(gòu)建農(nóng)民自利組織

政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者能力包括信息交流、擁有資源和網(wǎng)絡(luò)互動的能力。這一能力的高低直接影響網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)間的關(guān)系。農(nóng)民群體由于自身素質(zhì)特點(diǎn)，具有弱行動能力特征。政策網(wǎng)絡(luò)過程雖然是一個(gè)平行互動的資源交換和協(xié)商合作過程，但在這個(gè)過程中仍有大量的利益沖突，有強(qiáng)行動能力的組織才能在討價(jià)還價(jià)的議價(jià)過程中逐步達(dá)到自身的目標(biāo)，與其他網(wǎng)絡(luò)主體實(shí)現(xiàn)共贏。

部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民利益集團(tuán)缺位是公共政策領(lǐng)域里的突出現(xiàn)象，農(nóng)民對政府政策制定的影響太弱也造成了三農(nóng)問題的加?。?］。政府應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民自利性組織的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)幫助農(nóng)民建立維護(hù)其權(quán)益的各種組織。這股來自第三部門的力量，將成為征地政策網(wǎng)絡(luò)中增強(qiáng)農(nóng)民組織在網(wǎng)絡(luò)互動中行動能力的動力。

3.3 引導(dǎo)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)民合作協(xié)商

征地制度中最直接的主體就是被征地農(nóng)民和土地開發(fā)企業(yè)。政府引導(dǎo)這兩方直接就征地問題進(jìn)行協(xié)商可以節(jié)省較大的交易費(fèi)用，達(dá)到最有效的結(jié)果。政府的作用是要維持整個(gè)議價(jià)過程的公正，推動網(wǎng)絡(luò)互動協(xié)商。

具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)回歸政府“公共利益代表”的本職，與中央政府一起作為土地交易和博弈過程的規(guī)則制定者以及爭議裁定者。土地開發(fā)企業(yè)和被征地農(nóng)民在專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的建議和議題網(wǎng)絡(luò)的廣泛參與下，就征地補(bǔ)償、失地農(nóng)民安置等問題進(jìn)行磋商。代表中央政府的土地出讓基金理事會負(fù)責(zé)所有土地出讓資金的收付和運(yùn)用，相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)就征地補(bǔ)償方案和安置方案進(jìn)行評估，并提供相關(guān)建議。中央政府與地方政府也可就土地增值收益的運(yùn)用進(jìn)行公開協(xié)商。這種多主體參與的政策網(wǎng)絡(luò)互動，能夠促成利益相關(guān)方意見的充分表達(dá)，多方共識將為政策執(zhí)行掃清障礙。

3.4 強(qiáng)化政府網(wǎng)絡(luò)管理能力

隨著社會的發(fā)展，各種社會事物的復(fù)雜性加劇，傳統(tǒng)政府越來越難以通過傳統(tǒng)手段單方面主導(dǎo)政策過程。在多種行為主體的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，政府更應(yīng)該加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理能力。政府在網(wǎng)絡(luò)治理中需承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)作用，成為網(wǎng)絡(luò)的中心。但這與官僚制下政府成為權(quán)力集中化的中心是不同的［6］。征地制度中，各級政府應(yīng)該成為大小網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn)，將許多網(wǎng)絡(luò)行動者連接起來，動員各方參與，協(xié)助溝通與合作，承擔(dān)為政策進(jìn)程構(gòu)建所需網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任。

中國征地制度所涉及利益的復(fù)雜性使得該制度的有效執(zhí)行必須建立在共識的基礎(chǔ)上，“強(qiáng)制”顯然不是長久戰(zhàn)略。政策網(wǎng)絡(luò)理論視角提供一種多方合作的治理手段，其核心是培育合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，通過加強(qiáng)政府網(wǎng)絡(luò)管理能力，構(gòu)建良性網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，中國征地制度改革則可能在多方互動的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共贏。

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