土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度改革的路徑選擇

譚 榮

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州，310029）

1 問題的提出

誰擁有中國土地的產(chǎn)權(quán)？雖然土地管理法已經(jīng)清楚地規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。但是，在實際中因為產(chǎn)權(quán)主體的不明確而引發(fā)了諸多沖突［1］。為什么在流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民或城市居民除了為自己爭取更多的補償，而不會或無法為自己的產(chǎn)權(quán)所受到的侵害提出更多的質(zhì)疑或反對？更深入地說，為什么中國的土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)改革得到廣泛關(guān)注和討論，但是卻遲遲無法找到公認的路徑？

從社會學角度看，傳統(tǒng)的價值觀念可能導致農(nóng)民從來不曾考慮過產(chǎn)權(quán)對自己的意義［2］。從法學看，中國對私人產(chǎn)權(quán)的承認，也只是2004年憲法修正后才正式得到確認，而在此之前，憲法回避了私有財產(chǎn)的界定和保護［3］。從經(jīng)濟學角度看，中國正是因為產(chǎn)權(quán)制度的長期缺失造成了諸如“關(guān)系”、“政績”等“潛規(guī)則”對共有產(chǎn)權(quán)的不斷侵蝕［4-5］。雖然中國將農(nóng)地的承包權(quán)和城市土地的使用權(quán)從各自的所有權(quán)分離，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市土地配置的績效［6-7］，但當新的經(jīng)濟和社會問題出現(xiàn)時，產(chǎn)權(quán)改革的壓力依然很大［8］。

可以看出，社會學討論的是文化（傳統(tǒng)、習慣等）的影響，法學討論的是法律規(guī)范的明確性，經(jīng)濟學討論的是正式或非正式制度對個人經(jīng)濟行為的激勵與否?，F(xiàn)有的研究不僅從不同角度探討了現(xiàn)有中國土地產(chǎn)權(quán)改革的困境和迫切需求，同時也提供了解決前述土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)改革問題的思路。正如North對制度變遷所描述的分析框架指出的，正式制度和非正式制度應該同時對制度的變遷起作用，兩者是相輔相成、相互制約的［9］。所以，如果能對現(xiàn)有的從社會學、法學、經(jīng)濟學等角度對產(chǎn)權(quán)改革的研究進行一個邏輯上的銜接，然后基于該邏輯分析中國土地產(chǎn)權(quán)改革的過程，將能為現(xiàn)階段中國的土地產(chǎn)權(quán)改革，尤其是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，提供必要的理論依據(jù)。

2 4個層次的分析框架

Williamson的4層次分析框架可以作為本文的分析框架來實現(xiàn)上述目標（圖1）［10］。4個層次從上到下依次為社會基礎、制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置。

社會基礎包括文化、規(guī)范、習慣、道德、傳統(tǒng)以及宗教等非正式約束，這些非正式約束已經(jīng)被社會廣泛接受，并且成為人類行為的基本約束框架。制度環(huán)境包括憲法、法律、產(chǎn)權(quán)等正式規(guī)則，這些制度可以看作是人類行為的游戲規(guī)則。治理結(jié)構(gòu)可以看作是人類在第二層次的游戲規(guī)則下自發(fā)選擇的各種競爭規(guī)則，或者看作是人類游戲的過程。社會科學的第四層次為資源配置，研究的目的是為了實現(xiàn)邊際效率最優(yōu)。

可以看出，4個層次“從上向下”的順序可以很準確地解釋不同層次制度的相互作用和聯(lián)系：社會基礎是人類制定各種正式制度（即制度環(huán)境層次的制度）的前提，制度環(huán)境是人類形成各種實際治理結(jié)構(gòu)的前提，治理結(jié)構(gòu)又是人類在資源配置過程中遵守的各種約束規(guī)則，因此它們是一種向下制約的關(guān)系。然而，“從下向上”的順序則可以解釋制度變遷的過程：制度的變遷往往是從資源配置層次開始的，因為實際的資源配置效率低下而產(chǎn)生了對治理結(jié)構(gòu)改善的要求，治理結(jié)構(gòu)改善必然要求改變制度環(huán)境，而制度環(huán)境的變化在長期看可能造成社會基礎的改變。因此它們又是一種向上的反饋過程。所以，這個4層次的分析框架，可以為分析中國的產(chǎn)權(quán)改革提供了嚴密的邏輯思路。

3 中國土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度改革的路徑選擇邏輯：框架的應用

1949年后中國的土地產(chǎn)權(quán)改革是分別在城市和農(nóng)村兩個系統(tǒng)的內(nèi)部進行的，這既是城市和農(nóng)村不同的經(jīng)濟發(fā)展階段使然，也是城鄉(xiāng)二元格局等客觀因素影響的結(jié)果。

3.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度變遷的過程

新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變遷過程主要分為4個階段，即土地改革的產(chǎn)權(quán)私有化階段（1952年前）、互助合作和人民公社下的產(chǎn)權(quán)公有化階段（1953—1978年）、集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)分離的階段（1978—2003年）、農(nóng)地承包權(quán)可依法流轉(zhuǎn)的階段（2003年至今）。

第一階段的土地改革是從第二層次政體制度的變化開始的。首先，中國社會主義經(jīng)濟社會體制和共產(chǎn)黨領導的人民民主專政的政體結(jié)構(gòu)的建立勢必要求沒收資本家和地主的土地產(chǎn)權(quán)，并分配給農(nóng)民。這種在第二層次上政體制度的變化順理成章地實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。同時，第一層次“耕者有其田”和“平均主義”的思想［11］為產(chǎn)權(quán)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移奠定了社會基礎，保障了土地改革能夠得到廣大民眾的支持。

圖1 社會科學的4個層次Fig.1 Four levels of framework in social science

然而，由于個人擁有的生產(chǎn)資料、經(jīng)營能力和知識經(jīng)驗不一樣，出現(xiàn)了貧富的兩極分化（即第四層次的變化）。為了解決生產(chǎn)的低效率，互助合作的治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了（即第三層次制度的變化）。從“初級社”、“高級社”再到“人民公社”（1953—1978年），治理結(jié)構(gòu)的改變導致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從私有到公有的變化（即第二層次制度的變化）。這個階段，農(nóng)民并沒有因為失去土地產(chǎn)權(quán)而出現(xiàn)大規(guī)模的抗議，這又是因為第一層次的社會基礎起到了保障作用。東方傳統(tǒng)中社會民眾對中央權(quán)力的依賴性、認同感，以及中國長期以來形成的中央集權(quán)意識，大大節(jié)約了第二層次制度變遷的成本［11］。人民公社在“共產(chǎn)”、“共和”以及“無產(chǎn)階級光榮”等的號召下，平穩(wěn)地將土地產(chǎn)權(quán)從私有轉(zhuǎn)變?yōu)楣小?/p>

但是，集體產(chǎn)權(quán)由于激勵機制弱、監(jiān)督成本高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下（即第四層次的影響），逐漸孕育了1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（即第三層次的制度變化）。經(jīng)過幾年發(fā)展最終成為國家的正式制度，形成了所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離（即第二層次的制度變化）?？墒寝r(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改革選擇集體所有和家庭承包相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，還是與第一層次的社會基礎有關(guān)系。所有權(quán)和使用權(quán)的分離維護了集體所有的特征，避免了所有權(quán)與國家政體上的沖突。以家庭為單位大大減少了制度安排的成本，節(jié)約了農(nóng)戶與政府之間達成合約的交易費用。而且，以家庭為單位反過來在實際生產(chǎn)過程中能夠很好地解決“生產(chǎn)隊”體制下勞動的卸責、偷懶、監(jiān)督、分配的困難等問題（即第二層次對第三層次的影響），促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率（即二、三層次對第四層次的影響）。同時，為家庭盡責盡力、犧牲一切的倫理意識，保障了家庭承包的產(chǎn)權(quán)的實際效率（即第一層次對第三層次和第四層次的影響）。

隨著社會經(jīng)濟格局的變化，家庭承包產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)需求受到了農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的刺激（即第四層次上的改變引起了第三層次制度改變的需要）。2003年《農(nóng)村土地承包法》和2007年《物權(quán)法》在正式制度層次雖然規(guī)范了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為（即第二層次的制度變化）?？墒沁@種流轉(zhuǎn)受到了在用途、區(qū)域范圍、二次合約等諸多的限制，更重要的是現(xiàn)階段不存在農(nóng)地的市場價格體系，這與現(xiàn)階段實現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓由市場配置的目的相差甚遠（即第二層次限制了第三層次，第三層次限制了第四層次）。所以，隨著中共十七屆三中全會的召開，全覆蓋式的農(nóng)村土地定級估價與土地流轉(zhuǎn)工作的推進，業(yè)已成為當前農(nóng)村土地管理的基礎工作之一（即第二層次對第三層次制度改進的要求）。

3.2 城市土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度變遷的過程

中國城市土地產(chǎn)權(quán)的變遷過程主要分為4個階段，即1949年后國有土地有償使用階段（1954年前）、行政劃撥的國有土地無償使用階段（1955—1987年）、現(xiàn)行國有土地有償使用形成階段（1988—2006年）、現(xiàn)行國有土地有償使用確立階段（2006至今）。

第一階段的土地有償使用指無論是全民所有制單位還是集體所有制單位，只要使用城市國有土地，都必須向國家繳納租金和有關(guān)稅費。這一時期從制度上并未否定城市土地具有價值、可以收益的商品屬性，是因為在新中國建立之初，在政體、社會經(jīng)濟體制還未健全的情況下，對以前土地產(chǎn)權(quán)安排的延續(xù)性或依賴性（即第二層次本身的影響）。同時，因為此時農(nóng)村也繼續(xù)延續(xù)私有產(chǎn)權(quán)制度，所以對國有土地實行有償使用制度也符合整個經(jīng)濟系統(tǒng)的價值體系（第三、四層次因素的影響）。

1954年后，中國建立了高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，城市土地也完全通過政府無償劃撥來滿足使用者的需求（第二層次影響第三、四層次）。無償劃撥的形式實質(zhì)上否定了所有權(quán)和使用權(quán)在經(jīng)濟上的價值，使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)也被禁止了。這主要是受到社會主義建設初期社會基礎的影響，包括馬克思的勞動價值論引起的對商品價值的判斷、共產(chǎn)主義中的共有和按需分配的觀念等，所有這些第一層次上的因素決定了第二層次制度的建立。

改革開放以后，國家為了適應市場體制轉(zhuǎn)變的要求，同時為了吸引外資和增加外資的安全感，同時又不違背社會主義全民公有的原則，實行了城市土地使用權(quán)與所有權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度。同時，允許使用權(quán)根據(jù)法律規(guī)定和市場規(guī)律進行轉(zhuǎn)讓（即第三、四層次造成第二層次的改變）。但此階段（1988—2005年），受長期形成的土地無償使用習慣的影響（第一層次的影響），使得政府在實際操作過程中更多還是采用行政色彩更濃的協(xié)議出讓方式，土地出讓價格往往受到很多非市場因素的影響。城市土地使用權(quán)的價值并沒有在市場上表現(xiàn)出來（即第一層次逐步影響第二、三、四層次）。

直到2006年9月5日國務院頒布《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，城市所有經(jīng)營性和生產(chǎn)性用地都必須采用招、拍、掛等符合市場配置原則的競爭性出讓方式，才基本上消除了無償使用對市場配置的影響（政府機關(guān)等公益性事業(yè)用地除外）。這是政府在面對土地調(diào)控中出現(xiàn)的建設用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等現(xiàn)象采取的措施（本質(zhì)上是第四層次影響第三層次造成的）。同時，在第三層次上的變化有利于土地市場機制的健全，對第二層次上的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型也有幫助（即第三層次反饋并促進了第二層次的改革）。

3.3 城市和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及流轉(zhuǎn)制度變遷的對比啟示

在土地產(chǎn)權(quán)變遷上，農(nóng)村相對于城市變遷的頻率更高。這是因為農(nóng)村系統(tǒng)中土地產(chǎn)權(quán)變化的頻率受到建國初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高要求的（第四層次）強烈沖擊。城市系統(tǒng)直到改革開放以后受到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、引進外資和保障投資安全等壓力的作用下（第四層次），城市土地的產(chǎn)權(quán)才開始發(fā)生變化。同時，農(nóng)村土地的集體所有和家庭承包相分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征，為后來城市國有土地所有權(quán)與使用權(quán)的改革提供了參考。

其中，城市并沒有按照家庭為單位來分配土地使用權(quán)，而是以個人為單位。這一方面不是否定了家庭的傳統(tǒng)觀念（第一層次），而是因為城市土地的價值體現(xiàn)不需要像農(nóng)地價值那樣經(jīng)過更多的勞動力投入才能實現(xiàn)，因此不存在過大的監(jiān)督成本和使用成本。而且，以個人為單位還有利于產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、流轉(zhuǎn)等。所以，個人相對于家庭，更合適成為城市土地產(chǎn)權(quán)的最小單位（第三、四層次）。

相對應，現(xiàn)階段相對健全的城市國有土地產(chǎn)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓體系，可以為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供參考。比如，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營權(quán)在因公共利益而被侵占時，相對于城市土地使用權(quán)，受到的損失往往更大。為什么會出現(xiàn)這種情況？主要還是因為農(nóng)村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農(nóng)戶的土地登記制度（現(xiàn)階段農(nóng)村土地登記僅停留在行政村級別［2］），不利于產(chǎn)權(quán)的明確、流通和保護。缺少地籍管理體系，不利于土地行政、流轉(zhuǎn)等的管理。沒有獨立于政府的處理土地征用沖突的司法體系（實際征用過程中出現(xiàn)沖突，都是由批準征用的政府進行調(diào)解），減弱了法律法規(guī)對產(chǎn)權(quán)的保障效果。這些都是第二層次要素的影響。

3.4 現(xiàn)階段城市和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的方向

現(xiàn)階段城市國有土地產(chǎn)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓體系，從資源配置角度看已經(jīng)能夠很好地實現(xiàn)市場配置資源的目的，所以暫時在治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境上不會出現(xiàn)改變的需求，即現(xiàn)有城市一級和二級市場的格局、城市國有土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離、一級市場上劃撥、協(xié)議、招標、拍賣和掛牌的不同出讓形式等，符合了現(xiàn)階段實踐的需要，應該還會存續(xù)一段時間，直到資源配置層次出現(xiàn)了大的變化或者改進的要求積累的一定程度為止。比如，雖然工業(yè)出讓表面上都采用招拍掛的形式，但不可否認的是工業(yè)用地作為一種“供給方競爭”的商品，工業(yè)用地的出讓必然會出現(xiàn)地方政府為吸引投資有意提供優(yōu)惠條件，變相壓低地價的行為。如果這種政府干預市場的問題不能得到有效解決，當新增建設土地進一步稀缺，則必然激化土地供需雙方的矛盾，進而必然導致新的治理結(jié)構(gòu)改進的要求，甚至制度環(huán)境改進的要求。改進的方向可以是由農(nóng)民直接取代地方政府作為土地的供給者，或者由省級或中央政府來進行配置。這要么涉及農(nóng)地非農(nóng)化中農(nóng)民權(quán)利改革（第二層次的內(nèi)容），要么涉及政府出讓土地上的集權(quán)問題（第三層次的內(nèi)容），此處就不再展開。

相對于城市土地市場，現(xiàn)階段農(nóng)村土地市場改革的要求更為迫切。由上述城鄉(xiāng)對比的啟示可知，對于現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系是迫切需要解決的問題（第二層次的內(nèi)容）。另外，對農(nóng)地的定級問題（第三、四層次的內(nèi)容）、價格評估體系（第四層次的內(nèi)容）、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記體系（第二、三層次的內(nèi)容）、獨立于政府的司法保障體系（第二層次的內(nèi)容）都應該進行相應的改革。這些都是建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的必要因素。另外，由于農(nóng)地長期以來受到第一層次的影響，如何改變農(nóng)民對農(nóng)地在就業(yè)、生存、醫(yī)療等方面功能的依賴，是促進農(nóng)地價值完善、減少土地流轉(zhuǎn)事后沖突的關(guān)鍵。這可以改變農(nóng)民和市民在醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險上待遇的差別，降低第一層次因素對流轉(zhuǎn)的影響。

另外，農(nóng)地非農(nóng)化也是一種城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的流通，即集體產(chǎn)權(quán)被征用后變?yōu)閲挟a(chǎn)權(quán)。作為現(xiàn)階段城市和農(nóng)村割裂市場的特殊產(chǎn)物，其改革的途徑也可以通過四個層次的框架進行分析?，F(xiàn)階段農(nóng)地非農(nóng)化是由政府通過土地規(guī)劃和割裂的城鄉(xiāng)市場來管理的，在這個過程中既可能出現(xiàn)農(nóng)地的過度損失，也可能出現(xiàn)農(nóng)民利益受損的問題。雖然，目前這些矛盾沒有激化，同時政府在農(nóng)地非農(nóng)化過程中得到了很大一部分收益而樂于維持現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境。然而，如果未來面臨著農(nóng)地進一步的稀缺、糧食安全受損、失地農(nóng)民造成社會不穩(wěn)定等，現(xiàn)有的集體變國有的產(chǎn)權(quán)流通機制，必然會受到改變的要求（第四層次的要求）。而為了減少農(nóng)地非農(nóng)化過程中效率的降低，賦予農(nóng)民承包權(quán)的物權(quán)化（第二層次的內(nèi)容），或讓農(nóng)民獲得更多的征地補償（第三、四層次的內(nèi)容），甚至讓農(nóng)民直接和城市用地者進行談判（第三層次的內(nèi)容），都是解決農(nóng)地非農(nóng)化低效率問題的可能的途徑。

4 結(jié)論

本文通過4個層次的分析框架分析了1949年以后中國土地產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)制度在農(nóng)村和城市兩個系統(tǒng)內(nèi)部的變遷過程，探索了變遷的路徑和未來的選擇，得到的主要結(jié)論有：

第一，產(chǎn)權(quán)的改革，不僅是正式制度改革的問題（第二層次），還受到其他方面的因素，尤其是文化（第一層次）、法律（第二層次其他因素）、治理（第三層次）、行為（第四層次）等多方面的共同作用。文化層次，已經(jīng)被證明對產(chǎn)權(quán)的變化起到影響作用。因此如何合理利用這些非正式制度的作用來促進第二層次制度的改變，進而促進第三層次和第四層次的績效，是一個重要的探索方向。法律、治理兩種不同層次，既受到第一、第四層次社會基礎的影響，同時也具有反作用力。尤其對第四層次資源配置的影響，直接影響國民經(jīng)濟的增長效率。而關(guān)注并應對第四層次的變化是制度改革的關(guān)鍵。

第二，現(xiàn)階段正在進行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，與城市產(chǎn)權(quán)、城市土地流轉(zhuǎn)在四個層次變化上的邏輯有一定的相似之處。城市土地產(chǎn)權(quán)和市場配置體系，為現(xiàn)階段農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)改革和流轉(zhuǎn)提供了可借鑒的信息。同時，對于城市土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)地非農(nóng)化來說，如果在資源配置層次上低效率的矛盾進一步激化，相應改革的要求也將成為必然。

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